Observaciones de las misiones

24 de marzo de 2015

Una misión del Fondo Monetario Internacional (FMI), encabezada por Valerie Cerra, visitó Bogotá del 10 al 24 de marzo para realizar la consulta anual del Artículo IV en el país, como parte de la supervisión periódica que realiza el FMI en todos los países miembros. Al término de las conversaciones, la Sra. Cerra emitió la siguiente declaración:

El impresionante crecimiento registrado por Colombia en el pasado reciente y el progreso en los indicadores sociales se debe a la acertada implementación de un marco de política sólido que aseguró la estabilidad macroeconómica y una fuerte resiliencia a los choques externos. El reciente deterioro de los precios del petróleo conlleva grandes desafíos y ya está afectando las perspectivas de corto plazo de los ingresos fiscales y del crecimiento económico. Sin embargo, hay amplio espacio de política para hacerle frente de manera segura al choque petrolero y el compromiso de las autoridades de implementar una gestión macroeconómica sólida, incluyendo el cumplimiento de la regla fiscal, sigue firme. Aunado al fortalecimiento esperado de las perspectivas de mediano plazo, la agenda de reformas estructurales favorecerá la competitividad y el mejoramiento de los resultados sociales.

Contexto y perspectiva económica

1. El fuerte crecimiento económico de Colombia de los últimos años, que se encuentra entre los más altos de América Latina, es resultado de un marco de política sólido y una prudente gestión de la política macroeconómica. El crecimiento dinámico y de base amplia de Colombia de los últimos años ha contribuido a reducir la pobreza, la informalidad, la inequidad y el desempleo. La confianza depositada en la política macroeconómica de las autoridades y la mayor seguridad han traído consigo un aumento impresionante en la inversión privada. La inversión extranjera directa ha sido abundante y se ha visto complementada por un gran apetito por la deuda soberana de Colombia, por el mejoramiento constante de la calificación crediticia soberana y por el reciente aumento en la ponderación de Colombia en los índices mundiales de bonos. Como resultado de lo anterior, el gobierno ha podido ampliar el vencimiento promedio de su deuda, emitir deuda a rendimientos históricamente bajos y ampliar la base de inversionistas extranjeros. El régimen de metas de inflación ha permitido mantener la inflación a un bajo nivel y estabilizar las expectativas de inflación. El Banco Central ha aprovechado el abundante influjo de capital para reconstruir sus reservas internacionales netas que sirven de colchón contra choques externos y están complementadas por el acceso a la Línea de Crédito Flexible del FMI. La prudente supervisión y regulación financiera han favorecido la profundización financiera y la estabilidad macro-financiera.

2. El crecimiento siguió siendo fuerte en el 2014, de la mano de políticas macroeconómicas moderadamente coadyuvantes. El PIB real aumentó en 4,6%, gracias a la gran expansión de obras civiles en el sector de la construcción. El balance fiscal del gobierno central no sufrió grandes cambios comparado con el 2013 y se alcanzó la meta de balance estructural prevista en la regla fiscal. Aun cuando el Banco Central normalizó la política monetaria a medida que la inflación regresó al punto medio de la banda objetivo, las bajas tasas de interés real y el fuerte crecimiento del crédito sustentaron la actividad económica.

3. Los fuertes vientos en contra emanados del grave deterioro del precio del petróleo presenta grandes desafíos a la perspectiva económica de corto plazo. La gran caída del precio del petróleo en el mundo presenta enormes desafíos a la gestión de la política monetaria y fiscal dado que conlleva una disminución permanente en el ingreso nacional y una fuerte depreciación del peso que ejerce presión ascendente sobre el nivel del precio. La Misión prevé que el crecimiento bajará a cerca de 3 ½ por ciento en el 2015, lo cual sigue siendo favorable comparado con los demás países de la región. Esta desaceleración es reflejo de una menor inversión privada, especialmente en el sector de los hidrocarburos, de la ralentización del consumo privado y la moderación prevista del gasto público. Sin embargo, la perspectiva de mediano plazo es favorable y se prevé que el crecimiento mejorará gradualmente situándose cerca de 4 ½ por ciento en el 2019 gracias a la inversión en infraestructura, y a ciertas mejoras en el precio del petróleo y la demanda externa.

4. El entorno externo continúa generando riesgos negativos adicionales. El incremento esperado de las tasas de interés en Estados Unidos aumentaría el costo de financiación de la deuda y podría llevar a mayor volatilidad financiera. Un período prolongado de crecimiento más lento en los mercados avanzados y emergentes, especialmente en socios comerciales clave de la región, reduciría las exportaciones colombianas. Un débil crecimiento global, junto con un incremento adicional de la oferta mundial de petróleo, debilitarían aún más los precios del crudo. Cualquier materialización de estos choques reduciría aún más los prospectos económicos de Colombia, en particular si el impacto del gran choque de precios del petróleo resulta ser peor de lo esperado.

Desafíos económicos y políticas públicas

5. La posición en términos generales, neutral de la política monetaria parece ser coherente con la meta de inflación. El aumento actual de la tasa general de inflación refleja el impacto temporal de un choque de la oferta agrícola y algo de traspaso de la devaluación del tipo de cambio. Se espera que ambos factores se reviertan hacia finales del año. Si el crecimiento se ralentiza más de lo esperado, existe campo de maniobra para relajar la política monetaria, siempre y cuando las expectativas de inflación permanezcan ancladas.

6. Como resultado del fortalecimiento del marco fiscal durante los últimos años, Colombia está en una posición fiscal fuerte para navegar el choque de precios del petróleo. La combinación del nuevo sistema de regalías petroleras y de la regla fiscal estructural, protegerá parcialmente el gasto fiscal de la reducción en los precios del petróleo. Sin embargo, la gran magnitud del choque de precios y la reducción inesperada de los ingresos petroleros (en particular los dividendos) requiere de ajustes al gasto este año para cumplir con las metas de la regla fiscal. Un aumento en el gasto sub-nacional a razón del próximo ciclo electoral amortiguaría el efecto del ajuste fiscal del gobierno central sobre el crecimiento. En definitiva, esta experiencia será una oportunidad para que el comité de la regla fiscal revise la operación de la regla fiscal. La misión considera que la práctica de fijar un precio del crudo de largo plazo, nivelando el precio del crudo a lo largo de varios años, ha sido una manera apropiada de escalonar el ajuste a los choques del petróleo, pero la sensibilidad de los ingresos fiscales al precio del crudo pudiera ser mucho mayor a lo que se había considerado anteriormente.

7. Se requiere con urgencia la movilización de ingresos para proteger el gasto social y de infraestructura, y dado el turbio panorama de precios del petróleo. Para cumplir con la reducción del déficit estructural entre el 2015 y el 2020 que prevé el gobierno, el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) prevé reducciones en la relación de gastos a PIB, dejando poco espacio para acomodar presiones sobre el gasto social y de infraestructura. Dada la necesidad de proteger el espacio para programas clave y dado el panorama bajista de ingresos petroleros, la movilización rápida de ingresos cobra la máxima importancia. La misión acoge con beneplácito la creación de una comisión independiente de expertos que asesore al gobierno sobre reformas para hacer más progresivo y eficiente el sistema tributario. Se deben movilizar los ingresos de tal manera que se simplifique la estructura tributaria actual, se aumente la progresividad, se amplíe la base tributaria y se facilite la inversión privada al asegurar la competitividad internacional. Entre las opciones está remplazar la tributación corporativa tradicional con la estructura de exenciones simplificadas del CREE, sustituir el impuesto a la renta tradicional con un IMAN extendido, e incrementar la tasa del IVA. Si se obtienen suficientes ingresos de estas fuentes, esto podría ayudar a reducir los impuestos no convencionales aún vigentes (Ej. el impuesto al patrimonio personal, el impuesto a las transacciones financieras o el IVA sobre bienes de capital) para promover la inversión y el crecimiento. Se podrían obtener enormes incrementos en el ingreso fiscal con una mejor administración tributaria, incluyendo por medio de imponer condenas penales para la evasión de impuestos, aumentar el número de funcionarios, y fortalecer el uso de la tecnología de la información por parte de la autoridad tributaria.

8. La ágil ejecución del programa de inversiones apoyaría el crecimiento y la competitividad a mediano plazo. Aunque Colombia se compara bien con sus pares en algunas áreas de la infraestructura como por ejemplo la calidad de la oferta de energía eléctrica, hay un déficit significativo de infraestructura vial que genera cuellos de botella y obstaculiza la competitividad y el crecimiento inclusivo. En este sentido, la misión apoya el programa de infraestructura 4G de concesiones viales de las autoridades, y el avance que han logrado en materia de gestión de riesgos, incluyendo la estandarización de los contratos tipo APP, los cuales exigen completar las unidades funcionales antes de comprometer recursos presupuestales, y asignar recursos a un fondo de contingencia que permita planificar la mayoría de los pasivos contingentes. La misión apoya los esfuerzos continuos de las autoridades por desarrollar opciones alternativas de financiación e instrumentos de cobertura de riesgos, incluyendo la reforma del marco de regulación financiera, para facilitar la inversión por parte de los inversionistas institucionales, y acogería también la utilización de los recursos provenientes de la venta de Isagén para aumentar los recursos del fondo de desarrollo.

9. La depreciación de la tasa de cambio, disparada por el shock de los precios del petróleo, está generando un útil efecto de amortiguación. Aunque la caída de los precios del petróleo ha contribuido a aumentar aún más el déficit de la cuenta corriente, se proyecta que dicho déficit se mantendrá financiado en su mayoría por la inversión extranjera directa -IED. Aunque se espera que en el mediano plazo haya un repunte de las exportaciones no tradicionales gracias a la depreciación de la tasa de cambio, habrá que hacer mayores esfuerzos para diversificar la economía y así reducir la dependencia de los ingresos petroleros y contribuir a amortiguar la volatilidad de la cuenta corriente. La consolidación fiscal que se ha planificado también contribuirá a fortalecer el saldo de la cuenta corriente en el mediano plazo.

10. Los esfuerzos de las autoridades por mejorar la supervisión transfronteriza ayudarán a mantener la solidez del sistema financiero. Los indicadores de solidez financiera son fuertes y el crecimiento del crédito boyante. La nueva medida de adecuación del capital introducida en 2013 ha fortalecido la capacidad del sistema bancario para absorber pérdidas. La transición planeada hacia la medida de adecuación de capital y las reservas de capital basadas en riesgos que establece Basilea III le dará a los bancos una mayor resiliencia contra los mayores riesgos que surjan de los vínculos transfronterizos y las operaciones nacionales. La regulación y la supervisión de las holdings de los conglomerados financieros se verán fortalecidas con la presentación oportuna del correspondiente proyecto de ley ante el Congreso.

11. La agenda de reformas estructurales a mediano plazo de las autoridades, consagrada en el plan nacional de desarrollo, se centra acertadamente en áreas claves para promover el crecimiento inclusivo. A pesar de los importantes avances alcanzados a lo largo de la pasada década, en Colombia la pobreza, la desigualdad, el desempleo de los jóvenes y la informalidad aún siguen siendo elevados. Adicionalmente, el salario mínimo, alto en relación con el salario promedio, continúa obstaculizando la formalización laboral, especialmente para los trabajadores jóvenes y la mano de obra no calificada. La formalización del mercado laboral ha mejorado como resultado de la reforma fiscal de 2012 que redujo los impuestos al trabajo. La misión celebra el enfoque general del plan de desarrollo. A futuro, las reformas que se tiene planeadas para que las contribuciones de pensión y salud sean más flexibles, reducirán aún más la informalidad laboral y fortalecerán la red de protección social. La participación de las mujeres en el mercado laboral también debe aumentar con una mayor facilidad para acceder a los beneficios de las licencias de maternidad, al tiempo que una regulación más racionalizada y alineada con las normas de la OCDE ayudará a reducir la incertidumbre para las empresas al mejorar el entorno de inversión y facilitar la planeación de los recursos. Una base de datos centralizada con las vacantes a nivel municipal, desarrollada por el Ministerio de Trabajo, le ayudará a quienes buscan empleo por primera vez, especialmente jóvenes desempleados, en su búsqueda de trabajo y en los procesos de aplicación. Una reforma a las pensiones para ampliar su cobertura de manera sostenible y fortalecer la red de protección social de los pobres (como una pensión no contributiva que cubra a todos los pobres) aumentaría la inclusión y combatiría la pobreza de manera más significativa. El objetivo del plan de desarrollo de mejorar el acceso a una educación de calidad ayudaría a reducir la desigualdad y a promover las perspectivas de desarrollo a mediano plazo. La misión anima enfáticamente a las autoridades a continuar con sus esfuerzos para promover la innovación y la diversificación económica, señalando que, a medida que el proceso de paz avanza, se presentarán más oportunidades de fortalecimiento institucional y desarrollo rural que ayudarán a mejorar las perspectivas de crecimiento y la inclusión, así como a fortalecer la competitividad.

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La misión desea expresarle su agradecimiento al Banco de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y demás ministerios y entidades del sector público y privado por su cooperación, el diálogo abierto y su hospitalidad.