Discours

Des promesses à tenir : les actions qui s’imposent pour assurer la reprise mondiale, Allocution de Christine Lagarde, Directrice générale du Fonds monétaire international, au Peterson Institute for International Economics

le 24 septembre 2012

Texte préparé pour l’intervention

Introduction : tenir les engagements pris

Bonjour. Je remercie tout d’abord le Peterson Institute de m’avoir invitée aujourd’hui. Je voudrais aussi rendre hommage en particulier à Fred Bergsten, qui quittera ses fonctions de Directeur de l’Institut à la fin de l’année. Je sais qu’avec son successeur, Adam Posen, nous pourrons poursuivre notre étroite association, et je m’en réjouis.

Tout au long de sa remarquable carrière, Fred a toujours brillamment contribué au débat d’idées. Je mentionnerais deux de ses qualités que je considère particulièrement importantes. Tout d’abord, son souci constant d’inciter les responsables nationaux à adopter une perspective mondiale — ce qui n’est pas facile. L’autre qualité est sa conviction profonde que ce sont les actions des pouvoirs publics qui font changer les choses. Les points de vue de Fred ne sont pas toujours partagés par tout le monde — moi-même je n’ai pas toujours été d’accord avec lui! Mais j’ai toujours apprécié sa volonté de mettre les décideurs devant leurs responsabilités. Et nous pouvons compter sur lui pour porter ce flambeau pendant longtemps encore.

Dans quelques semaines, les responsables économiques de la planète vont se réunir à Tokyo pour l’Assemblée annuelle du FMI et de la Banque mondiale. Le moment est donc particulièrement indiqué pour faire le point de la situation économique mondiale et — plus important encore — pour voir ce qui reste à accomplir.

D’ailleurs, c’est le principal message que je voudrais faire passer aujourd’hui : il est urgent de mettre en œuvre les mesures qui s’imposent pour assurer la reprise économique mondiale. 

J’ai en mémoire un poème de Robert Frost où il dit : «I have miles to go before I sleep...and I have promises to keep», «j’ai un long chemin à parcourir avant de dormir, mais j’ai des promesses à tenir».

Les décideurs — à de nombreux niveaux — ont fait des promesses importantes. Je voudrais axer mes remarques d’aujourd’hui sur la manière dont ces promesses peuvent être tenues et pourquoi elles doivent l’être. 

Dans ce contexte, quelques mots d’abord sur la situation de l’économie mondiale.

Les perspectives mondiales

Les prévisions actualisées du FMI seront rendues publiques à Tokyo dans deux semaines. Je me bornerai donc aujourd’hui à en commenter la teneur générale.

Je dirais avant tout qu’un grand nombre de bonnes décisions ont été prises. Les initiatives très récentes de grandes banques centrales — le programme OMT d’achats d’obligations de la Banque centrale européenne, le troisième assouplissement monétaire par la Réserve fédérale des États-Unis, le renforcement du programme d’achat d’actifs de la Banque du Japon — sont autant de signaux importants des pouvoirs publics qui vont dans la bonne direction.

Ils indiquent le chemin à suivre et offrent l’occasion de consolider les acquis; l’occasion d’opérer un tournant décisif dans la crise.

Tout comme les banques centrales se sont fourvoyées pendant la Grande Dépression en prenant des décisions qui ont précipité la crise, il est fort possible que les banques centrales apparaîtront un jour comme ayant largement contribué à sortir l’économie mondiale de cette grande récession.

Mais gardons la tête froide. L’économie mondiale est encore en proie à l’incertitude, nous sommes encore loin du but. La situation actuelle est un peu comme un puzzle. Certains éléments sont en place et nous savons ce à quoi devrait ressembler le tableau, mais pour le compléter, il faut que tous les éléments y soient.

Pour cela, il faudra donner suite aux engagements qui ont été pris. Or, à cet égard, il y a encore beaucoup de chemin à parcourir.

Nous continuons de prévoir une reprise progressive, mais la croissance économique mondiale sera vraisemblablement un peu plus faible que ce que nous anticipions en juillet encore, et nos prévisions suivent plutôt une tendance à la baisse depuis douze mois.

Plusieurs facteurs freinent l’activité dans le monde. Ils tournent tous autour de l’élément d’incertitude, une incertitude quant à la capacité et la volonté des responsables de tenir leurs promesses.

Cela a des conséquences très réelles : des divergences croissantes entre les perspectives économiques des pays de la zone euro, une reprise timide aux États-Unis.

Nous observons aussi d’autres répercussions à l’échelle mondiale : le ralentissement de l’activité dans les pays émergents; la profonde inquiétude des pays à faible revenu face à la hausse des prix alimentaires et à l’instabilité des cours des matières premières; la frustration croissante dans les pays du Moyen-Orient. 

En même temps, beaucoup des grands phénomènes engendrés par la crise risquent de devenir encore plus tenaces, encore plus difficiles à éradiquer. Je m’explique.

Je pense aux blessures durables que laisse le chômage et à l’énorme coût humain — surtout parmi les jeunes, et surtout dans les pays comme la Grèce et l’Espagne, où la croissance n’est tout simplement pas assez forte pour créer les emplois nécessaires.

Je pense au fardeau durable d’un lourd endettement public — qui atteint aujourd’hui des niveaux rarement vus depuis la Seconde Guerre mondiale. Pour de nombreux pays, dans les circonstances actuelles, il faudra des années d’ajustement budgétaire pour retrouver les niveaux d’avant la crise. Là aussi, ne nous faisons pas d’illusions : faute d’une croissance suffisante, les années à venir seront douloureuses. 

Je pense aux coûts durables d’un système financier qui fonctionne mal. L’élan nécessaire pour appliquer les réformes convenues — et aussi les autres réformes dont nous avons besoin — décroît de manière inquiétante. On me demande souvent, cinq ans après l’éclatement de la crise, si le système financier est plus sûr aujourd’hui qu’à l’époque. Ma réponse? En dépit de réels progrès, pas encore.

Ce tableau peut paraître assez sinistre. Je peux vous assurer que nous avons tenu compte des réactions aux annonces faites récemment par les pouvoirs publics. Mais nous avons déjà vu les marchés avoir des réactions positives qui sont restées sans lendemain.

Cette fois, nous avons besoin d’un véritable rebond, pas d’un bref sursaut. Pour que les choses aillent différemment cette fois-ci, nous avons besoin de certitude, et non d’incertitude. Il faut que ceux qui prennent les décisions prennent aussi des mesures concrètes. Il faut que les engagements soient tenus.

Dans ce contexte, je tiens à mettre l’accent sur trois grands ensembles d’enjeux :

A. un travail inachevé en Europe et aux États-Unis, ces deux régions constituant des risques importants à l’heure actuelle;

B. les tensions qui s’accumulent dans le reste du monde;

C. les engagements que le FMI lui aussi doit tenir.

Nous avons tous des promesses à tenir. 

A. Les enjeux en Europe et aux États-Unis

L’Europe demeure clairement l’épicentre de la crise, et c’est là qu’il est le plus urgent d’agir. Nous avions pris note d’une série de messages et de mesures, tels que le programme de recapitalisation bancaire en Espagne, avant même la décision prise par la BCE au début du mois. Les marchés ont été revigorés; ils veulent maintenant que ces mesures soient appliquées de manière coordonnée — que les multiples acteurs jouent dans la même pièce.

La question qui préoccupe tout le monde ces derniers temps est la nécessité de mettre en place une union bancaire solide et efficace, ce que nous préconisons depuis un certain temps. Nous continuons de penser que le processus devrait être engagé dès que possible pour briser le cercle vicieux entre les banques et les pays.

Il faudra à cet effet que les dirigeants de la zone euro tiennent les engagements qu’ils ont pris le 29 juin, en établissant un mécanisme unique de surveillance et en permettant de recapitaliser directement les banques.

Nous avons aussi régulièrement préconisé d’autres mesures nécessaires : mettre en œuvre le pare-feu européen, notamment le mécanisme européen de stabilité; mettre en œuvre le plan arrêté d’union budgétaire, et, au niveau des pays, mettre en œuvre les programmes qui sont essentiels pour la croissance, l’emploi et la compétitivité.

Étant donné l’ampleur des problèmes auxquels sont confrontés les pays de la zone euro en crise, ces programmes sont extrêmement difficiles; nous en sommes tous conscients. Nous savons aussi qu’il n’y a pas d’autre choix que d’opérer les réformes structurelles et l’ajustement budgétaire qui sont nécessaires pour revenir sur la bonne voie.

Les programmes doivent aussi être adaptés aux besoins des pays et bien équilibrés pour que la charge de l’ajustement soit équitablement partagée. Par ailleurs, la communauté internationale doit tenir compte des efforts considérables que ces pays déploient et leur accorder le soutien dont ils ont besoin, y compris sur le plan financier.

Quant au FMI, nous jugeons opportun que cela soit fait de manière aussi rapide et flexible que possible : en ralentissant le rythme de l’ajustement budgétaire si nécessaire, en s’attachant aux mesures plutôt qu’aux objectifs et, surtout, en continuant de mettre l’accent non seulement sur l’austérité, mais aussi sur la croissance, car nous pensons que croissance et austérité sont conciliables et ne doivent pas s’exclure mutuellement.

L’incertitude qui règne dans la zone euro reste le risque le plus important pour l’économie mondiale aujourd’hui. Mais, comme vous le savez, un autre risque majeur menace aux États­Unis.

La crainte immédiate est que la législation actuelle implique une contraction énorme du déficit, d’environ 4 % du PIB l’an prochain. Le pays serait ainsi poussé dans un «précipice budgétaire», qui réduirait la croissance de pas moins de 2 %. Faute d’un accord sur le relèvement du plafond de la dette, une forte contraction pourrait aussi s’ensuivre.

Nous savons tous que les calendriers politiques influent sur les moments choisis pour prendre des décisions importantes. C’est vrai partout. Mais l’incertitude actuelle constitue une sérieuse menace pour les États-Unis et, comme il s’agit de la plus grande économie du monde, pour l’économie mondiale.

Nous espérons tous que la situation politique se clarifie bientôt et que, en conséquence, des mesures seront prises pour éviter le précipice budgétaire et aussi pour mettre en place un plan concret de réduction progressive de la dette à moyen terme.

Il est essentiel pour l’économie mondiale que soit tenue cette promesse d’action aux États-Unis.

B. Les enjeux dans le reste du monde

Ce ne sont pas seulement les États-Unis ou l’Europe qui sont concernés, bien entendu. Chaque région du monde a des engagements à tenir.

À certains égards, les pays émergents et les pays à faible revenu ont déjà tenu une promesse importante. Lorsque la crise a éclaté, ils étaient un phare dans la nuit. Les pays émergents ont pu tirer l’économie mondiale lorsqu’elle en avait besoin, et les pays à faible revenu étaient bien préparés.

Cependant, après plusieurs années de croissance très vigoureuse, cette dynamique s’infléchit, et l’illusion du «découplage» a disparu.

Les principaux pays émergents sont en phase de ralentissement. Ils doivent donc donner suite aux mesures nécessaires pour devenir les moteurs de la croissance mondiale à l’avenir. Ils doivent s’attacher principalement à contrer les facteurs de vulnérabilité, qu’ils soient intérieurs ou extérieurs.

Pour certains pays, il s’agit peut-être de suspendre le durcissement de la politique monétaire et budgétaire, ou même d’engager une relance supplémentaire, comme la Chine l’a annoncé récemment, par exemple. Pour d’autres, il s’agit de veiller à ce que la croissance vigoureuse du crédit ne compromette pas la stabilité financière, ni la croissance future. Pour tous ces pays, l’essentiel est de se préparer à faire face aux répercussions des autres régions du monde.

Le FMI peut apporter son aide : notre ligne de crédit modulable et notre ligne de précaution et de liquidité sont deux instruments que nous avons récemment mis en place précisément pour rassurer en période d’incertitude. La Colombie, le Mexique, le Maroc et la Pologne ont constaté qu’il en était ainsi.

Quant aux pays à faible revenu, leurs résultats ont été relativement bons pendant la crise. Mais, aujourd’hui, ils sont plus exposés aux fluctuations de la conjoncture économique.

Je ne parle pas seulement des répercussions éventuelles de la situation dans les pays avancés. Je pense aussi aux effets du ralentissement dans les pays émergents auxquels bon nombre des pays à faible revenu sont liés.

Je pense aussi à la hausse de 20 % des prix mondiaux des produits alimentaires depuis juin. Les prix du maïs et du blé, par exemple, ont augmenté de 25 % en juillet seulement. Les pays qui sont fortement tributaires des importations de ces céréales, comme le Lesotho, victime aussi de la sécheresse, sont particulièrement vulnérables.

Ces pays avaient mis en œuvre des politiques de qualité qui leur ont permis de se protéger contre la crise. Le maintien de ce type de politiques les aidera à se prémunir contre les chocs futurs.

La communauté internationale doit par ailleurs manifester une plus grande solidarité, pour les aider à s’aider eux-mêmes. Cela signifie notamment assurer un financement adéquat des prêts concessionnels du FMI durant les années à venir. D’ici l’Assemblée annuelle de Tokyo, j’insisterai particulièrement sur ce point.

Bien entendu, le Moyen-Orient constituera un autre grand volet de nos entretiens lors de l’Assemblée annuelle. Nous avons tous été choqués et consternés par les événements de ces dernières semaines. Compte tenu des sacrifices consentis et des souffrances endurées, il est d’autant plus important de prendre du recul et de ne pas perdre de vue la promesse de la transition arabe.

Les transitions, les changements de régime ne sont jamais aisés — or nous sommes en présence d’une transformation d’envergure historique. Il faut du temps pour permettre aux nouveaux gouvernements de formuler leur stratégie, pour forger des consensus et pour faire avancer l’ensemble de la société dans un même élan. Et il faut aussi du temps pour jeter les bases d’une croissance solidaire et génératrice d’emplois — le fondement même d’une véritable transformation. Et cela doit commencer par l’objectif de la stabilité économique.

Ces transitions ont également besoin d’un appui extérieur; pas seulement financier, car il faut également des IDE, un accès aux marchés et une assistance technique. Certains bailleurs de fonds bilatéraux sont déjà montés au créneau, mais beaucoup de membres du Partenariat de Deauville n’ont pas encore fourni un concours à la hauteur de ce qui avait été envisagé. Une autre promesse à tenir.

Pour sa part, le FMI apporte son soutien à de nombreux pays concernés, sous la forme de conseils, d’assistance technique et de financements. Nous avons déjà engagé plus de 8 milliards de dollars en faveur de trois pays.

La transformation du Moyen-Orient renferme d’énormes enjeux planétaires et nous tous, le FMI compris, devons jouer notre rôle.

C. Les défis que doit relever le FMI

Ceci m’amène à mon dernier point : les défis qui se posent au FMI et les moyens qu’il doit mettre en œuvre pour les relever. L’économie mondiale est en mutation et le FMI doit, lui aussi, s’adapter pour mieux répondre à l’évolution des besoins des pays membres à travers le monde.

Il s’est déjà fortement engagé dans cette voie, notamment sur trois fronts :

Premièrement, afin de renforcer la stabilité mondiale, mission primordiale du FMI, nous avons entrepris d’améliorer notre surveillance, en faisant plus pour établir la jonction entre les pays et veiller à la stabilité du système dans son ensemble. À cet égard, je tiens à souligner trois avancées :

• une nouvelle décision qui prévoit une analyse plus approfondie des effets de transmission et des répercussions transfrontalières des politiques nationales;
• un nouveau rapport sur le secteur extérieur qui éclaire notre évaluation des politiques nationales, y compris en matière de change, sous un angle multilatéral;
• une attention beaucoup plus poussée à l’analyse du secteur financier, lequel revêt une importance cruciale.

Deuxièmement, pour être mieux à même de contribuer à renforcer le dispositif mondial de protection financière, nous venons d’accroître notre force de frappe, 37 pays ayant apporté une contribution exceptionnelle de 456 milliards de dollars à l’appui du FMI. Comme je l’ai indiqué, nous nous efforçons maintenant d’augmenter aussi nos ressources en faveur des pays à faible revenu, par le biais du fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (fonds fiduciaire RPC).

Troisièmement, nous renforçons notre gouvernance. Je souhaiterais m’appesantir sur ce point car tous les pays membres doivent vraiment sentir que le FMI leur appartient; il en va de l’efficacité de notre institution.

Les réformes accordées par nos pays membres en 2010 représentent les changements de gouvernance les plus importants de l’histoire du FMI. Ils comprennent une augmentation des quotes-parts relatives des pays émergents et en développement dynamiques de 6 %, soit au total 9 % depuis 2006; tous les pays dits BRIC figureront parmi les dix plus grands actionnaires de l’institution et, pour la première fois, le Conseil d’administration sera entièrement élu.

Les nouvelles sont bonnes, en ce sens que nous y sommes presque : nous avons dépassé les 70 % de consentements requis pour l’augmentation des quotes-parts; nous sommes sur le point d’atteindre les 113 pays membres nécessaires pour l’approbation de la réforme du Conseil et espérons y arriver d’ici l’Assemblée de Tokyo; et nous insistons pour réunir les 85 % des voix attribuées nécessaires pour la réforme du Conseil.

Nous avions fixé l’Assemblée annuelle de Tokyo comme délai pour parvenir à un accord final sur l’ensemble des réformes. Nous ne ménageons aucun effort pour faire en sorte que les pays membres franchissent la ligne d’arrivée dès octobre, ou le plus tôt possible passée cette date.

Je suis déterminée à faire en sorte que les pays membres du FMI tiennent la promesse des réformes de gouvernance de 2010.

Conclusion : La promesse collective

Je viens d’évoquer plusieurs promesses, faites par des dirigeants, des pays et des institutions, y compris le FMI. Mais il y a également une promesse collective.

La promesse de renforcer la coopération internationale dans l’intérêt de tous. La promesse de faire primer le vaste intérêt mondial sur l’intérêt particulier des nations. La promesse de contribuer à rétablir la certitude et la confiance dans l’avenir.

Une fois de plus, les paroles de Robert Frost me viennent à l’esprit : les «promesses à tenir», mais aussi le «chemin le moins emprunté».

L’occasion nous est donnée de nous engager sur la bonne voie. Sur le chemin de la reprise mondiale, qu’ensemble nous devons parcourir.

Merci de votre attention.