Los países más vulnerables al cambio climático —y a la pérdida asociada de biodiversidad natural— suelen ser los que menos pueden permitirse invertir en fortalecer la resiliencia, porque sus presupuestos están presionados por la deuda. Estos países afrontan un riesgo elevado de crisis fiscal, según un estudio del personal técnico del FMI.
Los canjes de deuda por acción climática y por naturaleza tienen como objetivo liberar recursos fiscales para que los gobiernos puedan mejorar la resiliencia sin desatar una crisis fiscal o sacrificar el gasto en otras prioridades de desarrollo. Los acreedores ofrecen alivio de la deuda a cambio de que el gobierno se comprometa, por ejemplo, a descarbonizar la economía, invertir en infraestructura resiliente al clima o proteger la biodiversidad de los bosques o los arrecifes.
Estos instrumentos existen en diversas formas desde hace décadas y, tras los recientes acuerdos en Barbados, Belice y Seychelles, son más los países que los están considerando.
En los casos en que la acción climática no se habría concretado sin el canje, el mecanismo promueve la acción climática o protege la naturaleza. Y, en la medida en que la reducción de la deuda supere los nuevos compromisos de gasto, los prestatarios obtienen alivio fiscal en forma de ahorro presupuestario. También pueden darse otros beneficios, como la mejora de la calificación crediticia de la deuda soberana del país, como fue el caso de Belice, lo que abarata el endeudamiento público.
Los canjes podrían incluso generar ingresos adicionales para los países con una biodiversidad valiosa, al permitir que cobren a los demás por proteger esa diversidad y mantener un bien público mundial. Esto también es cierto para los sumideros de carbono, entornos naturales que absorben dióxido de carbono de la atmósfera y que forman parte importante de la transición hacia una economía con menos emisiones de carbono.
En la mayor parte de los casos, es más eficaz abordar la deuda y el clima por separado.
Por ejemplo, una sencilla subvención climática condicional suele ser más eficaz para el tema del clima, sin la complejidad añadida de una operación de canje de deuda.
Para los países con deuda insostenible, un canje no puede restaurar la solvencia, a menos que implique un porcentaje suficientemente grande de la deuda del país y un alivio sustancial; este es un caso extremo. Hasta el momento, ningún canje ha estado cerca de lograrlo.
Por tanto, los canjes no sustituyen a la reestructuración de la deuda cuando es necesaria. En cambio, una reestructuración amplia (por ejemplo, en el contexto del Marco Común del G20 para el tratamiento de la deuda) sería la mejor forma de restaurar la solvencia. Después, podría seguirse con medidas de respaldo a la inversión climática o en conservación.
Dicho esto, las subvenciones y los préstamos concesionarios de donantes bilaterales y bancos multilaterales de desarrollo son escasos en relación con la enorme necesidad de financiamiento climático y en naturaleza, en particular para los países de ingreso mediano que no suelen reunir las condiciones para recibir subvenciones. Además, los países no suelen tener la opción de reestructurar la deuda hasta que sus deudas son insostenibles y pierden el acceso a los mercados.
En estas circunstancias, podría no ser viable tratar los temas por separado. Los canjes podrían entonces ser una de las pocas herramientas disponibles para ayudar con los objetivos tanto ambientales como de deuda. Por tanto, existen circunstancias en las que pueden complementar otros instrumentos de financiamiento climático.
Es necesario aumentar las operaciones de canje
Aun así, para que los canjes tengan un impacto real, el número y la magnitud de las operaciones deben aumentar de forma importante. Esto significa abordar los obstáculos a la ampliación y mejorar las condiciones financieras con las que se realizan los canjes.
Existen varias maneras de hacer que los canjes pasen de ser productos de nicho, a menudo vinculados a proyectos pequeños que son costosos de estructurar y supervisar, a instrumentos más convencionales.
El personal técnico del FMI ha propuesto lo siguiente: estructurar acuerdos en torno a objetivos climáticos y ambientales amplios, como la descarbonización del sector energético, la inversión en adaptación o la protección de la naturaleza; dejar atrás los proyectos a medida y respaldar el gasto presupuestario en clima en países con una gestión financiera pública sólida y credibilidad de las políticas, y vincular los canjes a indicadores de fácil seguimiento, como las emisiones de carbono, la deforestación o la explotación de los océanos.
Además, el espacio fiscal que crean los canjes podría incrementarse si se mejoran las condiciones de la operación de tres maneras:
- Incluir un porcentaje de la deuda del país tan grande como sea posible. Esto exige más financiamiento y, con este fin, podría incentivarse que más terceros, como gobiernos, fundaciones y organizaciones de la sociedad civil, compren deuda en los mercados secundarios y la utilicen para canjes por acción climática y por naturaleza.
- Recomprar deuda al precio más bajo posible, mediante operaciones en el mercado secundario diseñadas con atención y que minimicen el incremento en precio cuando se recompre la deuda, o mediante incentivos para los acreedores, como permitirles negociar en créditos de carbono que se deriven de la operación.
- Minimizar el costo de financiar la recompra de la deuda. Al igual que en las operaciones anteriores, los donantes podrían ofrecer garantías parciales que disminuyan el riesgo para los inversionistas y reduzcan el gasto.
Aunque deban involucrarse otras instituciones con experiencia relevante e incrementarse los participantes del mercado capaces de organizar estas transacciones complejas, al FMI le corresponde desempeñar un importante papel de apoyo. El FMI, con las consultas anuales del Artículo IV, los mecanismos de financiamiento y el fortalecimiento de las capacidades, puede ayudar a los países a elaborar marcos macroeconómicos y presupuestarios que integren los impactos y, así, que respalden el uso de canjes. Nuestro análisis de sostenibilidad de la deuda incluye ahora el impacto de los desastres naturales y del cambio climático.
Nuestro nuevo Fondo Fiduciario para la Resiliencia y la Sostenibilidad podría respaldar las reformas de políticas relacionadas con el clima que mejoren la resiliencia con financiamiento asequible a largo plazo. Los recursos podrían utilizarse para recomprar deuda costosa en casos donde esto reduzca significativamente la carga del servicio de la deuda. El Fondo Fiduciario también tiene como objetivo catalizar financiamiento oficial y privado adicional.
Las reformas en el contexto de programas respaldados por el FMI permitirían a las autoridades del país indicar sus ambiciones en materia de políticas y, posiblemente, incentivar a partes interesadas en canjes de deuda por acción climática. Entre las posibilidades más prometedoras se encuentran las reformas del sector energético o la ecologización de la gestión financiera pública.
En resumen, los canjes pueden desempeñar un papel en ciertas circunstancias. Es poco probable que ofrezcan una solución universal para los países con dificultades de deuda o que se enfrentan al cambio climático o a pérdidas de naturaleza. Y no deberían producirse a expensas del alivio tradicional de la deuda o del financiamiento concesionario. Sin embargo, pueden aumentarse para complementar los instrumentos existentes y fortalecer la resiliencia de los países en primera línea del cambio climático y de la pérdida de biodiversidad natural, en un momento en que el financiamiento escasea.
