"Reforma de los subsidios a la energía: El camino por delante" — Presentación de David Lipton, Primer Subdirector Gerente, Fondo Monetario Internacional

IMF News, March 27, 2013

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Published: March 27, 2013

Consecuencias de los subsidios a la energía

Precios bajos y subsidiados desalientan la inversión pública y privada en ampliación de la producción de energía, reduciendo la oferta y afectando el crecimiento.
- En África subsahariana (excluyendo Sudáfrica), la capacidad instalada de generación es aproximadamente una tercera parte que la de Asia meridional y un décima parte que la de América Latina.
Los subsidios absorben recursos que podrían destinarse a infraestructura, educación, salud y redes de protección social; algunos países gastan más en subsidios que en salud y educación pública.
Incentivan asignaciones ineficientes de recursos hacia actividades intensivas en capital y energía, desincentivan I+D y ahorro energético, y prolongan uso de recursos no renovables.
Presionan la balanza de pagos de importadores netos de energía.
Agravan el cambio climático y la contaminación local:
- Eliminar los subsidios preimpositivos reduciría las emisiones de CO2 entre 1% y 2%.
- Si los países cumplieran los compromisos del Acuerdo de Copenhague de 2009, las emisiones mundiales en 2020 serían un 7% más bajas que si se alcanzaran metas menos estrictas.
- Aproximadamente un 15% a 30% de una meta clave de reducción de emisiones puede lograrse con tan solo eliminar subsidios preimpositivos.
- Abordar subsidios postimpositivos podría reducir las emisiones de CO2 en unos 4,500 millones de toneladas, es decir, una reducción de 13%.
Incrementan la desigualdad porque benefician principalmente a los hogares de mayores ingresos:
- En promedio, el 20% más rico de los hogares en países de ingreso bajo y mediano acapara el 43% de los subsidios a los combustibles.
Las reformas mal diseñadas pueden afectar fuertemente a los pobres, por lo que son esenciales medidas de protección focalizadas.

Magnitud de los subsidios (base: estimaciones de 176 países, año 2011, combustibles fósiles, electricidad, gas natural y carbón)

Definiciones:
- Subsidios preimpositivos: consumidores pagan menos que el costo de suministro (incluidos transporte y distribución).
- Subsidios postimpositivos: incluyen subsidios preimpositivos y la insuficiencia de impuestos para cubrir externalidades (cambio climático, contaminación local, congestión).
- También se estiman subsidios a productores por pérdidas de empresas estatales no atribuibles únicamente a precios bajos.
Magnitudes globales y regionales:
- Los subsidios preimpositivos equivalen a 0,7% del PIB mundial, o aproximadamente 2% de los ingresos tributarios mundiales.
- La región de Oriente Medio y el Norte de África (OMNA) acapara aproximadamente la mitad de los subsidios preimpositivos.
- Subsidios preimpositivos en OMNA equivalen a 8,6% del PIB y a 21,8% de los ingresos públicos regionales.
- Los subsidios postimpositivos son cuatro veces mayores que los preimpositivos.
- A escala mundial, los subsidios postimpositivos se estiman en US$1,9 billones, equivalente a 2,7% del PIB mundial u 8% de los ingresos públicos.
- Las economías avanzadas representan el 40% del total mundial de subsidios postimpositivos.
- Unas 159 economías están subsidiando la energía a escala mundial.
- Como proporción del PIB, los subsidios postimpositivos más altos están en OMNA; los más bajos, en economías avanzadas.
- Como proporción de los ingresos públicos, los subsidios son mucho más altos en OMNA y en las economías emergentes y en desarrollo de Asia.
- En términos absolutos, los tres países que más subsidios ofrecen son:
- Estados Unidos: US$502.000 millones
- China: US$279.000 millones
- Rusia: US$ 116.000 millones
- En todas las regiones, la fijación de precios que no internaliza externalidades representa una gran proporción de los subsidios postimpositivos.
Conclusión cuantitativa: los subsidios a la energía son cuantiosos y no son un problema exclusivo de mercados emergentes o en desarrollo.

Componentes de una reforma exitosa de los subsidios (síntesis de 22 estudios de caso)

Lecciones extraídas de ejemplos exitosos y menos exitosos (casos citados incluyen Filipinas, Turquía, Kenya, Uganda, Namibia, Armenia, Ghana, Sudáfrica, Polonia).
Seis componentes clave:

1. Plan integral y objetivos claros

Formular un plan integral con metas a largo plazo (ej.: plena liberalización de precios, mejora de calidad de servicios).
Evaluar efectos fiscales, macroeconómicos y distribuciónales antes de la reforma (ej.: Ghana 2005 encargó análisis independiente sobre impacto social y en pobreza).
Incluir a las partes interesadas en el diseño: enfoque basado en las partes interesadas facilitó acuerdos (ej.: Kenya).

2. Estrategia de comunicación amplia

Informar sobre la magnitud de los subsidios y beneficios de la reforma (posibilidad de aumentar gasto en sectores prioritarios).
Campañas de información han apoyado reformas en Namibia, Filipinas, Armenia y Uganda.
Fortalecer la transparencia sobre magnitud y financiamiento de subsidios; comparar gastos en subsidios con gasto en sectores prioritarios y con los aumentos previstos de ese gasto tras la reforma (ej.: Ghana y Sudáfrica publican detalles).

3. Escalonamiento y secuencia adecuada de aumentos de precios

Escalonar aumentos según magnitud necesaria, situación fiscal y contexto sociopolítico; balance entre ahorros presupuestarios rápidos y suavizar impacto en hogares.
Posible secuencia por producto: empezar por productos más consumidos por hogares de mayores ingresos (ej.: gasolina) y, a medida que la red de protección se fortalece, avanzar sobre combustibles relevantes para los pobres.

4. Mejorar eficiencia de empresas estatales y cobro de cuentas

Mejorar información sobre costos, fijar incentivos y metas, abrir competencia y reforzar cobro de cuentas de energía (especialmente electricidad).

5. Implementar medidas compensatorias focalizadas

Preferencia por transferencias focalizadas monetarias o cuasimonetarias (vales, cupones); cuando no son posibles, ampliar programas existentes rápidamente (comedores escolares, obras públicas, transporte urbano subsidiado) y priorizar programas que puedan ampliarse con rapidez.
Ejemplos: Ghana eliminó aranceles escolares como parte de medidas compensatorias; Polonia aplicó medidas de asistencia social y capacitación para mineros desempleados en reforma del carbón.

6. Despolitizar fijación de precios de la energía

Implementar mecanismos automáticos de precios con reglas de suavización para evitar aumentos drásticos; asignar implementación a un órgano independiente para asegurar sostenibilidad de la reforma.

Síntesis final:
- La reforma es compleja pero factible con planificación adecuada, medidas compensatorias bien diseñadas y una estrategia de comunicación sólida.
- El FMI apoyará a los países que quieran avanzar en esta agenda.
- Lema propuesto: la reforma de los subsidios es necesaria, pero es mejor realizarla siguiendo el camino correcto aunque no sea el más rápido.

Presentación de David Lipton, 27 de marzo de 2013, Fondo Monetario Internacional