Cuando asumí el cargo de Representante de Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales en 2013, mi hijo, que entonces tenía 11 años, me pidió que le explicase en qué consistía mi nuevo trabajo. El año anterior me había acompañado a un viaje a la India en el que habíamos visitado al embajador estadounidense en su hermosa residencia en Delhi. Mi hijo entendía que, como Representante para las Cuestiones Comerciales, la gente también me llamaba "Embajador" y, sin embargo, no nos mudábamos a otro país ni otra casa. Tenía curiosidad. "¿Qué demonios hace un representante comercial?", me preguntó.
Le sugerí que mirásemos las etiquetas de las prendas en su armario. Fabricado en México. Fabricado en Bangladesh. Fabricado en Camboya. "Todas ellas representan un acuerdo comercial o un programa de preferencias comerciales que los países han negociado. Todo se reduce al comercio", le expliqué.
En la década transcurrida desde entonces, el comercio mundial ha experimentado diversas vicisitudes. Los acuerdos comerciales y la globalización se alabaron en su día por crear cadenas de suministro eficientes y dinámicas, sacar a cientos de millones de personas de la pobreza y reducir los precios para los consumidores de todo el mundo. Lo que ha venido después ha sido un importante rechazo provocado por las preocupaciones de que la liberalización del comercio y la deslocalización de las actividades manufactureras hubieran minado la industria de las naciones desarrolladas. Los países aplican ahora políticas más nacionalistas. A su vez, esto ha suscitado dudas sobre el futuro del sistema multilateral de comercio y, en concreto, sobre la función de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Aunque la globalización está siendo objeto de un profundo escrutinio, también está evolucionando. Los rumores sobre su extinción son en gran medida exagerados o, al menos, prematuros. Es cierto que algunos países han abandonado las negociaciones para liberalizar el comercio, pero otros, sobre todo en África, siguen avanzando. Las empresas están reevaluando sus cadenas de suministro centrándose no solo en el rendimiento, sino también en la seguridad, la resiliencia y los excedentes. Se ha producido cierta relocalización, pero también deslocalización cercana e, incluso, deslocalización entre aliados. El comercio mundial sigue creciendo.
Al mismo tiempo, el sistema mundial de comercio ha llegado a un punto de inflexión. Problemas acuciantes, como la convergencia de las políticas climáticas y comerciales, podrían reforzar la cooperación internacional o crear nuevas fisuras. Se plantean asimismo verdaderos interrogantes sobre los límites del multilateralismo y la necesidad de un nuevo consenso político en torno al comercio.
Convergencia entre clima y comercio
A finales del año pasado estuve en Egipto con motivo de la COP27, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. El diálogo estuvo marcado por la urgencia. Gobiernos, ecologistas, científicos y empresarios se centraron en lo que podía hacerse para afrontar el calentamiento global.
La conferencia en sí produjo resultados modestos, pero, echando la vista atrás, las medidas más ambiciosas en materia de cambio climático bien podrían haber sido las decisiones unilaterales adoptadas por las grandes economías el año pasado; en concreto, la Ley de Reducción de la Inflación (IRA) de Estados Unidos y el Mecanismo de Ajuste Fronterizo del Carbono (MAFC) de la Unión Europea (UE).
La IRA se promulgó el pasado mes de agosto y se considera uno de los textos jurídicos sobre el clima más importantes jamás aprobado en Estados Unidos. Incluye USD 400.000 millones para gastos relacionados con el clima a lo largo de una década. Entre otras cosas incentiva la compra de vehículos eléctricos con bonificaciones fiscales de USD 7.500 para los consumidores y prevé subvenciones destinadas a los fabricantes estadounidenses para la producción de tecnología limpia y energía verde.
El MAFC, que entrará en vigor en octubre, impondrá una tasa (que la UE se cuida de no denominar arancel o impuesto) a los productos importados de fabricantes de países que no cuentan con mecanismos de tarificación del carbono comparables.
La IRA ha sido criticada por los asociados de Estados Unidos con los que no ha suscrito acuerdos de libre comercio. Sostienen que la aplicación de estas subvenciones es discriminatoria y podría provocar la salida de inversiones relacionadas con las energías limpias de otros países. Esto, a su vez, ha llevado a la UE a proponer un paquete adicional de subvenciones a las energías limpias. El MAFC ha suscitado la preocupación de que, dado lo complejo que resulta medir las emisiones y comparar mecanismos de tarificación del carbono, las decisiones unilaterales de la UE puedan aprovecharse con fines proteccionistas, incluso contra economías en desarrollo.
Aunque las políticas climáticas y comerciales funcionaban antes como regímenes separados, ahora convergen y, a veces, entran en conflicto. Aún está por verse si las principales economías colaboran o siguen su propio camino.
Tendencia hacia un plurilateralismo abierto
¿Puede la OMC resolver una cuestión como esta? Probablemente no, a menos a corto plazo. Desde su fundación en 1995, la OMC ha sido lenta e incapaz de lograr acuerdos multilaterales completos, con las notables excepciones del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio y el Acuerdo sobre Subvenciones a la Pesca, dos acuerdos multilaterales de primer orden.
Aunque los economistas especializados en comercio nos dicen que los acuerdos multilaterales son la mejor forma y la más importante de liberalización del comercio, nuestra experiencia colectiva en las últimas décadas nos ha dejado claro que no existe un consenso político sobre lo que las principales economías quieren obtener del sistema mundial de comercio y la función que debería desempeñar la OMC. Resulta ciertamente complicado lograr una reforma institucional si no existe un consenso político subyacente.
Lo que se necesita ahora es una conversación sustantiva entre los líderes de las principales economías relativa a las demandas cambiantes y a menudo contradictorias del sistema mundial de comercio. ¿Hasta qué punto debería centrarse en la eficiencia económica? ¿O en los programas industriales nacionales? ¿O en el desarrollo económico? ¿Hasta qué punto debería abordar cuestiones laborales y ambientales? ¿Qué función debería desempeñar en el establecimiento de condiciones de igualdad, la reglamentación del comportamiento de las empresas estatales y la evaluación de las subvenciones? En última instancia, ¿debería el objetivo ser la creación de un sistema basado en normas y los mecanismos para hacer cumplir esas normas?
Estas son las cuestiones fundamentales que deberán abordarse para lograr una reforma significativa de la OMC. No pueden responderse simplemente ignorando o deseando que desaparezca la realidad de las democracias, las políticas nacionales o la opinión pública. El populismo, el nacionalismo, el nativismo y el proteccionismo son corrientes reales. No deben dictar una política económica de mínimo común denominador, pero es necesario abordarlas.
Mientras tanto, a falta de consenso respecto al sistema mundial de comercio, el mundo sigue girando, la tecnología avanza y las economías evolucionan. Ahora, más que nunca, es necesario que las coaliciones se unan para fijar las normas necesarias para sentar las bases de un planteamiento más amplio.
Tomemos el ejemplo de la economía digital. Las cuestiones relativas a la función de los servicios digitales, los datos, la privacidad y la ciberseguridad, por nombrar algunas, pueden tener más repercusiones que los aranceles en muchas economías.
Las disciplinas que se introdujeron en antiguos acuerdos comerciales regionales y bilaterales establecieron normas estrictas relativas a algunas de las cuestiones más importantes a las que se enfrenta la economía mundial. Ahora también existe la posibilidad de que los sectores público y privado colaboren, aunque también existe el riesgo de que la actuación unilateral de una u otra parte provoque mayores fricciones comerciales.
A falta de consenso en torno a los acuerdos multilaterales, el plurilateralismo abierto (la negociación de acuerdos entre países dispuestos a ir más allá del mínimo común denominador y dispuestos a cumplir las normas acordadas) podría ser la forma más prometedora de avanzar en cuestiones comerciales importantes. Diversos acuerdos comerciales recientes, como el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico y el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá, son ejemplos claros de cómo avanzar.
La importancia de acertar
Puede que los retos a los que se enfrenta el sistema mundial de comercio se hayan vuelto más complejos desde la inspección del armario de mi hijo hace una década, pero es más importante que nunca que los afrontemos con éxito. Hay demasiado en juego para ser complacientes.
MICHAEL FROMAN es el presidente entrante del Consejo de Relaciones Exteriores. Fue representante de Estados Unidos para las Cuestiones Comerciales Internacionales y vicepresidente y presidente de Crecimiento Estratégico de Mastercard.
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