foto: Godong
Países de todo el mundo enfrentan el gran desafío de ayudar a los ciudadanos a protegerse de los shocks económicos provocados por el cambio climático, las fracturas geopolíticas mundiales y las pandemias al tiempo que promueven un crecimiento inclusivo y resiliente a los efectos de la crisis climática. Para los gobiernos de economías en desarrollo, estos desafíos son más difíciles, y las opciones, más limitadas.
El FMI estima que los países en desarrollo de ingreso bajo necesitan USD 3 billones anuales de aquí a finales de 2030 para financiar sus objetivos de desarrollo y la transición climática. Se estima que la deuda mundial podría alcanzar el 100% del PIB antes de que finalice esta década, por lo que financiar estas inversiones mediante préstamos quizá no sea la decisión más sensata. Considerando que estos países tienen un potencial fiscal desaprovechado del 8%–9% del PIB, incrementar la recaudación de ingresos a través de impuestos resulta una solución más adecuada.
Ahora bien, aumentar los ingresos tributarios es un gran desafío para los países más pobres. Gran parte de la población trabaja en actividades difíciles de gravar, como pequeñas explotaciones agrícolas y la provisión informal de servicios, como la venta ambulante. Es complicado para el fisco controlar estos ingresos porque son mayormente en efectivo. Con frecuencia, estos trabajadores consideran que formalizar su actividad solo genera más obligaciones tributarias y pocos beneficios. Prefieren que sus negocios sigan siendo pequeños e informales.
A menudo, los gobiernos ofrecen exenciones fiscales a grandes empresas para promover el crecimiento de la industria, lo que erosiona la base del impuesto sobre las sociedades y consolida los intereses creados. Por ese motivo, estos países dependen principalmente de impuestos sobre bienes y servicios, los cuales imponen una carga más pesada sobre los pobres. Más aún, muy a menudo la recaudación se caracteriza por una aplicación indulgente para los ricos y punitiva para la clase trabajadora y los pobres.
Proponemos un enfoque diferente y más sostenible para aumentar la recaudación de ingresos internos en las economías en desarrollo. Este enfoque se basa en la convicción de que la manera en que los gobiernos impulsan una mayor recaudación es fundamental para determinar cuánto pueden recaudar. El enfoque se basa en fortalecer el contrato social e incentivar a las personas y empresas a formalizar sus actividades económicas, y las primeras enseñanzas provienen de la experiencia en India.
Un informe reciente del Banco Mundial —que contó con apoyo financiero de la Fundación Bill y Melinda Gates— presenta un marco de administración tributaria en el que los gobiernos intensifican sus esfuerzos para mejorar el cumplimiento, complementándolos con iniciativas destinadas a fortalecer la confianza al generar valor social para la ciudadanía. Incorporar la creación de valor como estrategia de reforma fiscal es un paso especialmente importante en los países más pobres, donde la confianza en el fisco es limitada, el cumplimiento es bajo y el respaldo político a los impuestos es escaso.
El informe, llamado Innovations in Tax Compliance: Building Trust, Navigating Politics, and Tailoring Reform, es un repaso de las innovaciones tributarias que sirven para generar confianza, sortear dificultades políticas y adaptar las reformas, y examina cómo la reforma tributaria se ha centrado tradicionalmente en fortalecer la fiscalización para detectar con mayor precisión la evasión y aplicar sanciones más severas. Propone un enfoque alternativo con más acento en fomentar la confianza entre los contribuyentes y el gobierno, creando valor para las personas; es decir, los contribuyentes perciben beneficios directos al pagar sus impuestos. Si ser parte de la economía formal genera valor para las personas, estas estarán más interesadas en formalizar sus emprendimientos y pagar los impuestos correspondientes.
Una infraestructura pública digital bien concebida puede ayudar a generar valor y, así, potenciar la recaudación, como lo demuestra la experiencia india. Esta infraestructura, que combina componentes interoperables, de acceso abierto y reutilizables en una red de sistemas digitales, es una forma de brindar servicios y oportunidades económicas a los ciudadanos. Puede compararse con carreteras y otro tipo de infraestructura física que conectan personas y les proporcionan acceso a bienes y servicios. La infraestructura pública digital combina tecnología innovadora con sólidos marcos normativos e incentivos para la participación del mercado privado. Los pilares de esta infraestructura son la seguridad de los datos, la privacidad y el consentimiento.
Tanto las personas como las empresas pueden mostrarse reacios a declarar sus impuestos por considerarlo un proceso de cumplimiento oneroso. Quedarse fuera del sistema —usando efectivo para transacciones informales y absteniéndose de declarar bienes— suele ser más conveniente que sumarse a la economía formal. La infraestructura pública digital puede cambiar esa forma de pensar por completo y generar aumentos duraderos de la recaudación de impuestos. Identificamos tres medidas que pueden ayudar a los gobiernos no solo a recaudar más a partir de la base tributaria, sino también a expandirla.
En primer lugar, introducir activos verificables y validaciones que desincentiven las operaciones fuera de la economía formal y del sistema tributario. Por ejemplo, Aadhaar, en India, proporciona números de identificación digital únicos y verificables. Entre otras cosas, este sistema ha permitido a personas y negocios abrir cuentas bancarias. También redujo el gasto público al mejorar la integración de los pagos de prestaciones sociales. Pix en Brasil, PromptPay en Tailandia y Unified Payments Interface en India abaratan y facilitan los pagos digitales. Y la posibilidad de firmar digitalmente documentos y certificados, con verificación externa independiente, puede simplificar la emisión de licencias y permisos.
En segundo lugar, adecuar los incentivos para que las personas y empresas deseen formalizar su actividad. Las personas deben percibir que participar del sector formal, ante todo, les agrega valor. Por ejemplo, al reducir el costo de verificación empresarial mediante el uso de huellas de pagos digitales y acreditaciones comerciales verificables, se puede ayudar a particulares y pequeñas y medianas empresas a acceder al crédito formal a tasas competitivas. Con el tiempo, el aumento de los registros de pago contribuirá a una recaudación más transparente, aunque esto debe considerarse como un objetivo secundario y no como un meta principal. (Por ejemplo, si se lanza una red de pagos con el objetivo explícito de vincular todas las transacciones en la red con la declaración de impuestos, esto podría desalentar su utilización).
En tercer lugar, generar valor para personas y empresas a través del sistema tributario. Los dos primeros pasos reducen los incentivos para que los contribuyentes se mantengan al margen del sistema tributario formal. Sin embargo, aun así los países necesitan crear valor para que las empresas se sumen al sistema de declaración de impuestos, en especial, que se recompense a quienes cumplen de diversas maneras:
Dar a los contribuyentes acceso a sus propios datos. Los datos son un activo que debe usarse de manera confidencial y ética. También es importante que estos se pongan a disposición del contribuyente en un formato fiable, de manera que puedan reutilizarlos para acceder a servicios esenciales. Por ejemplo, en India, el departamento de recaudación da a los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones identificaciones empresariales con firma digital inviolable que pueden usar como acreditaciones digitales ante otras instituciones. Las autoridades tributarias también diseñaron un mecanismo de verificación pública que permite comprobar la información clave de inscripción de una empresa vinculada con el número de identificación en el impuesto general a las ventas, lo que ayuda a fortalecer la confianza con futuros socios.
Crear incentivos para la declaración de impuestos en toda la cadena de suministro. En cuanto al impuesto general a las ventas de India, el departamento tributario ofrece a las empresas un descuento por crédito fiscal sobre la renta de hasta 20% si compran bienes y servicios de proveedores que también están inscritos y pagan este impuesto. Este descuento se aplica en toda la red de la cadena de suministro como incentivo para que las empresas formalicen su situación fiscal. Para promover declaraciones puntuales de forma sostenida, el descuento no se ofrece como reintegro en efectivo, sino como crédito a cuenta del próximo pago de impuestos.
Permitir que el ecosistema privado desarrolle servicios eficientes de declaración de impuestos y valor agregado. La integración de interfaces de programación de aplicaciones (API, por su sigla en inglés) en el sistema tributario permitiría a los innovadores del sector privado crear experiencias únicas, tanto digitales como presenciales, para la declaración de impuestos, combinando servicios y ahorrando tiempo a los contribuyentes. Esto incentiva la competencia en el sector privado al facilitar la declaración teniendo en cuenta las diversas necesidades de los usuarios, promoviendo a la vez la digitalización. Desde que el gobierno indio permitió el acceso a las API, se han utilizado más de 55 plataformas externas habilitadas para presentar las declaraciones de impuestos.
India ha aprovechado eficazmente la infraestructura pública digital: la recaudación del impuesto general sobre bienes y servicios creció más de 50 puntos básicos del PIB desde 2018, lo que constituye un aumento significativo respecto de la recaudación proyectada en el régimen tributario anterior (gráfico 1).
El tiempo que lleva procesar las declaraciones electrónicas y los reintegros para los contribuyentes ha disminuido considerablemente (gráfico 2).
Y la base tributaria se ha ampliado, con un aumento notable y sostenido de los contribuyentes no empresariales, incluidos particulares y pequeñas empresas (gráfico 3).
Un elemento fundamental del éxito digital de India son los sólidos controles de seguridad y privacidad del sistema, que garantizan que el gobierno use los datos del contribuyente de manera ética y confidencial.
No obstante, las mejoras en la recaudación no pueden atribuirse exclusivamente a la tecnología. También fueron esenciales las reformas normativa y de la gobernanza. Por ejemplo, India estableció la Red del Impuesto sobre Bienes y Servicios como mecanismo unificado de recaudación con el fin de simplificar el cumplimiento y la administración fiscales para empresas de todos los tamaños.
En síntesis, los aumentos sostenibles en la movilización de ingresos ocurren cuando los sistemas y procesos de los gobiernos aportan valor a personas y empresas, lo que lleva a un aumento gradual en la recaudación de impuestos con el tiempo. A medida que las transacciones digitales pasan a formar parte integral de los negocios y la vida cotidiana, se hace más difícil evadir el sistema. Pasar de una visión enfocada en el control del pago de impuestos a una que antepone la creación de valor es una manera nueva y prometedora de impulsar aumentos duraderos en la recaudación y hacer posible un contrato social más fiable entre la sociedad y el gobierno.
Existe una relación recíproca entre la confianza en el gobierno y la eficacia de este. La confianza se ve reforzada cuando las instituciones políticas son fuertes y los gobiernos adoptan políticas e iniciativas que responden al interés público y mejoran la vida diaria de la población. Y los gobiernos pueden ser eficaces solo cuando sus ciudadanos confían lo suficiente en ellos para cumplir con las leyes, creando así un espacio para llevar a cabo reformas.
Desde luego, para confiar en el gobierno se necesita más que plataformas digitales robustas. Pero la construcción de la infraestructura pública digital en India ha sentado en parte las bases para fortalecer la confianza, al crear una plataforma inclusiva en la que los ciudadanos realizan operaciones digitales y que permite a los usuarios ejercer más control sobre sus datos. Una infraestructura pública digital sólida puede generar confianza entre dos partes al incorporar componentes inexpugnables de identidad, pagos y seguridad, que permiten a ciudadanos y empresas tener certeza sobre la identidad de las contrapartes y la legitimidad de la transacción. Esto permite reducir los costos explícitos e implícitos para los ciudadanos al interactuar con el gobierno y para las empresas al realizar transacciones con personas físicas, otras empresas y el gobierno.
La confianza en el sistema general también se fortalece a través de otros canales, como la fiabilidad de su funcionamiento o la resolución rápida y transparente de las controversias. Los países deben avanzar de forma sostenida en el fortalecimiento tanto de los sistemas digitales como de los marcos normativos e institucionales más generales y así fortalecer la confianza entre la ciudadanía y el Estado. Esto a su vez aumentará la confianza en la economía e impulsará la inversión, la innovación, la productividad y, en definitiva, el crecimiento.
KAMYA CHANDRA es directora de estrategia a escala internacional del Centre for Digital Public Infrastructure.
TANUSHKA VAID es codirectora para Asia del Centre for Digital Public Infrastructure.
PRAMOD VARNA fue arquitecto principal de Aadhaar y de India Stack.
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