مجلة التمويل والتنمية, ديسمبر 2017 • المجلد 54 • العدد 4 النص
لعنة ما قبل الموارد
الاكتشافات النفطية قد تؤدي إلى البهجة في البداية ثم إلى الخطر الاقتصادي
تُكتشف كل عام رواسب كبرى من النفط والغاز حول العالم. ويشعر المسؤولون الحكوميون والمواطنون على حد سواء بالبهجة، مستبشرين بما قد تجلبه هذه الاكتشافات من ازدهار. إلا أن هذه النشوة كثيرا ما تكون في غير محلها. فقد خاب أمل بعض البلدان في تحقيق النمو بعد اكتشافات نفطية كبرى، وحلّت عليها المشكلات الاقتصادية بعد ذلك بوقت قصير.
وقد أقر العالم منذ زمن بعيد بأن البلدان التي لديها إيرادات وفيرة من النفط والموارد الطبيعية الأخرى غالبا ما تحقق مستويات أقل من النمو الاقتصادي وتعاني من مشكلات اجتماعية أكبر بالمقارنة مع البلدان التي تتمتع بموارد أقل – وهي الظاهرة التي عُرفت باسم لعنة الموارد.
إلا أنه في كثير من الحالات، لا سيما في البلدان التي تعاني من ضعف مؤسساتها السياسية، يبدأ أداء النمو الاقتصادي في التدني قبل إنتاج أول قطرة من النفط بوقت طويل، وهي ظاهرة نطلق عليها اسم لعنة ما قبل الموارد.
عودة إلى أرض الواقع
في 2009 كانت غانا تحلق في عاليا في سماء النجاح. فقد اختارها باراك أوباما لتكون أول بلد إفريقي يزوره بصفته رئيسا للولايات المتحدة. وكانت غانا، التي نجحت في تحقيق الانتقال السلمي للسلطة في عام 2007، تقاوم بشدة التباطؤ الاقتصادي العالمي آنذاك محققة نموا اقتصاديا قويا بلغ 7% في المتوسط بين عامي 2003 و2013.
وفوق كل ذلك، فازت غانا بالذهب مرتين - أو لمزيد من الدقة، الذهب الأسود. فحققت اكتشافا نفطيا كبيرا قبالة سواحلها في عام 2007 تلاه اكتشاف آخر في عام 2010. وارتفعت الآمال بأن هذه الاكتشافات ستساعد في دفع غانا نحو الازدهار الذي تشهده البلدان متوسطة الدخل. وأعلن رئيس غانا آنذاك، جون كوفور، في عام 2007 قائلا "إن أداؤنا جيد حتى بدون النفط ... ولكن بحقنة منشطة من النفط، فإننا سنحلق عاليا."
وبالانتقال سريعا إلى يومنا هذا، سنجد أن غانا لا تحلق عاليا. فقد انخفض النمو إلى ما دون 4% ما بين عامي 2014 و2016، برغم تنبؤات الصندوق بتحقيق معدل نمو يتجاوز 7%. وبدا أن الاكتشافات النفطية والمكاسب المالية غير المتوقعة التي وعدت بها تلك الاكتشافات تعلن عن بداية عهد من التهور الاقتصادي: إفراط في الاقتراض، وإسراف في الإنفاق، وتعرض الاقتصاد لصدمة انهيار أسعار النفط في عام 2014. كما خالفت غانا روح قواعدها الادخارية. وفي حين ادخرت 484 مليون دولار من إيراداتها النفطية المقررة لوقت الشدة، فقد أقدمت على اقتراض 4.5 مليار دولار من الأسواق الدولية. ومنذ عام 2015، ينفذ البلد برنامجا للدعم والرقابة مع الصندوق. وتولت حكومة جديدة السلطة في عام 2017، ولكن لا تزال الأزمة مستمرة.
وغانا ليست وحيدة في ذلك. فقد شهدت بلدان أخرى حالة من البهجة مع الاكتشافات لترى بعد ذلك تعثرا أو انخفاضا في النمو. فقد اكتشفت موزامبيق أكبر رواسب ساحلية للغاز في إفريقيا جنوب الصحراء في عام 2009. وبلغ النمو 6% في المتوسط. وفي أعقاب هذه الاكتشافات، وضعت التنبؤات نمو الاقتصاد على مسار يزيد عن 7%. غير أنه بحلول عام 2016، كان النمو قد انخفض إلى 3% في المتوسط مع تكشف النتائج الكارثية للاقتراض الهائل من خارج الميزانية. وفي نفس الوقت، توقف الدعم المقدم من الصندوق إلى حين معرفة نتائج تدقيق الاقتراض من خارج الميزانية.
ويشير بحثنا إلى أن غانا وموزامبيق ليستا حالتين شاذتين. ففي جميع أنحاء العالم، كان أداء النمو دون التنبؤات التالية للاكتشافات في المتوسط. وبالنسبة لبعض البلدان، أدت هذه الاكتشافات إلى خيبات أمل كبيرة بشأن النمو، حتى مقارنة بالاتجاهات السائدة قبل الاكتشافات.
ومنذ عام 1988، تم اكتشاف 236 حقلا ضخما (بطاقة إنتاجية تزيد عن 500 مليون برميل) في 46 بلدا (راجع الخريطة). وهذه الاكتشافات كبيرة — حيث يصل متوسط القيمة المحتملة لكل منها 1.4% من إجمالي الناتج المحلي للبلد المعني.
وتشير المراجع إلى أن أي اكتشاف يُفترض أن يؤدي إلى زيادة الإنتاج، ومن ثم النمو، مع تكيف الاقتصاد مع ثروته الجديدة وارتفاع مستوى الاستهلاك القابل للاستمرار. وتتفق تنبؤات الصندوق مع ذلك — حيث تشير إلى أن الاكتشافات تؤدي إلى ارتفاع معدل النمو بمقدار 0.52 نقطة مئوية سنويا خلال السنوات الخمس الأولى. ولتحديد ما إذا كان البلد المعني يستفيد من الإمكانات الإيجابية التي تتيحها اكتشافات النفط أو الغاز الكبيرة، نستخدم مقارنتين:
- ما إذا كان النمو أعلى في المتوسط بعد الاكتشاف مقارنة بقبل الاكتشاف؛
- ما إذا كان النمو يواكب توقعات الصندوق لمرحلة ما بعد الاكتشاف ( التي تنشر في تقرير آفاق الاقتصاد العالمي الصادر عن الصندوق) — وبعبارة أخرى، هل تحقق البلدان معدل النمو المتوقع في المراجع؟
والصورة ليست جيدة في الحالتين. فالنمو يتأخر في المتوسط بانتظام عن مواكبة توقعات الصندوق، ولا يبلغها في بعض البلدان.
ولكن تبدو الصورة أيضا مقسمة إلى جزئين (راجع الرسم البياني). فنرى أكبر الآثار في البلدان التي لديها مؤسسات سياسية ضعيفة، مثل القيود غير الفعالة على الجهاز التنفيذي. ولا تحقق تلك البلدان تنبؤات الصندوق بشأن النمو فحسب، بل ويقل معدل نموها في المتوسط عما كان عليه قبل الاكتشاف. وعلى الجانب الآخر، تحقق البلدان التي لديها مؤسسات سياسية قوية وقت الاكتشاف أداء جيدا — ويستمر النمو بنفس المعدل ويواكب توقعات الصندوق.
وتتعرض البلدان التي لا تحقق معدلات نموها المحتملة لما نطلق عليه لعنة ما قبل الموارد.
وكحال شقيقتها، لعنة الموارد، نجد أن وفرة الموارد الطبيعية يمكن أن تكون نقمة لبعض البلدان في ظل ظروف معينة — ويمكن أن تظهر المشكلات في وقت أبكر من المعتاد. وفي حالة لعنة ما قبل الموارد، يكون السبب في الآثار السلبية هو الوعد بتوفر الموارد، وليس توفرها بالواقع.
وتركز فرضية لعنة الموارد على الآثار السلبية طويلة الأجل على الاقتصاد الناجمة عن إنتاج الموارد وفرض الضرائب عليها. وعلى سبيل المثال، يشير ما يطلق عليه المرض الهولندي إلى حدوث طفرة في قطاع الموارد تؤدي إلى مزاحمة قطاع الصناعات التحويلية وخفض نمو الإنتاجية. وقد يؤدي تقلب إيرادات التصدير والإيرادات الضريبية المتأتية من الموارد الطبيعية إلى الإضرار بالماليات العامة. ويمكن أن تكون المشكلات سياسية أيضا. ويمكن أن تتسبب إيرادات الموارد في حالات فساد أو في نشوب صراعات عنيفة واستمرارها. ويدفع البعض بأن الثروة النفطية يمكن أن تؤدي إلى تآكل المؤسسات الديمقراطية.
وفي المقابل تركز لعنة ما قبل الموارد على ما يحدث في الفترة الوجيزة الفاصلة بين الاكتشاف وبدء الإنتاج. فخلال تلك الفترة الوجيزة، يمكن أن تقع مشكلات اقتصادية إذا استند السلوك الاقتصادي إلى تقدير مفرط في التفاؤل بالازدهار من ثروات الموارد الطبيعية في المستقبل. وبالإضافة إلى ذلك، تتعثر البلدان أحيانا في الخطوات اللازمة لتحويل الاكتشافات إلى دولارات، وتعجز عن تحقيق ذلك.
النمو يتأخر في المتوسط بانتظام عن مواكبة توقعات الصندوق، ولا يبلغها في بعض البلدان.
واقع التنبؤات
التنبؤ بالنمو محفوف بالتحديات. ويصدر صندوق النقد الدولي تقرير آفاق الاقتصاد العالمي الذي يتضمن تنبؤات بشأن نمو البلدان كل ستة أشهر، وتصدر جهات تنبؤ أخرى تقديرات مماثلة، وإن كانت تشمل عددا أقل من البلدان. وقد خلصت البحوث إلى دقة تنبؤات الصندوق، على الرغم من أنها لم تكن دائما خالية من التحيزات. فعلى سبيل المثال، أظهر كبير الاقتصاديين السابق بالصندوق أوليفييه بلانشار وزميله دانييل لي في تقرير صدر في عام 2013 أن تنبؤات الصندوق لبلدان الاتحاد الأوروبي كانت متشائمة بلا داع بشأن مضاعفات النمو بعد الأزمة المالية العالمية. وفي المقابل، نجد أن تنبؤات الخبراء يمكن أن تكون مفرطة في التفاؤل في توقعاتها بشأن النمو في بلدان معينة بعد اكتشاف الموارد.
وما إذا كانت التنبؤات مفرطة في التفاؤل أو التشاؤم أمر مهم. أولا، تعتمد الحكومات والقطاع الخاص على التنبؤات للتخطيط واتخاذ القرارات. وثانيا، يمكن كذلك أن تؤثر التنبؤات على وسائل الإعلام والجمهور الذي له حق التصويت. ومن الممكن أن تؤدي توقعاتهم العالية إلى الضغط على الحكومات للتصرف بشكل غير رشيد —الإفراط في الإنفاق أو الاقتراض. وثالثا، يمكن أن تؤثر التنبؤات على التقييمات التي تجريها جهات الإقراض أو وكالات التصنيف وبالتالي على تكلفة الاقتراض. وإذا كانت تكاليف الاقتراض منخفضة انخفاضا اصطناعيا، فإنها يمكن أن تغذي الإفراط في الاقتراض. وتشير تقديراتنا إلى أن الدرجات التي تمنحها المؤسسات الاستثمارية لاقتراض البلدان تتأثر بتنبؤات النمو — فتتحسن الدرجات مع ارتفاع التنبؤات، حتى بعد مراعاة النمو التاريخي للبلد المعني.
ويعتمد الانتقال من اكتشاف الموارد إلى الازدهار القابل للاستمرار على سلسلة من الخطوات. فيتعين على البلدان تأمين الاستثمار لنقل أي مشروع إلى مرحلة الإنتاج، وينبغي أن تستجيب سياسة الحكومة مع ذلك عن طريق تجهيز الاقتصاد الأوسع نطاقا لاستيعاب تدفق الاستثمارات والعملة الأجنبية. ويمكن أيضا أن تزداد التحديات الأخرى في مرحلة ما قبل الإنتاج— مثل إيرادات الحكومة المتأتية من المدفوعات المقدمة مثل علاوات التوقيع.
ولم تصل بعض البلدان مثل تنزانيا وموزامبيق إلى مرحلة الإنتاج أبدا. وفي بلدان أخرى، مثل كازاخستان — حيث بدأ الإنتاج في حقل كاشاغان النفطي بعد 13 عاما — استغرقت العملية وقتا أطول بكثير من المتوقع. وحالات التأخر أو الإخفاق هذه شائعة. فقد أفادت شركة الاستشارات إرنست آند يونغ في 2016 بأن 73% من مشروعات النفط والغاز في جميع أنحاء العالم تبلغ عن حالات تأخر عن المواعيد المقررة. ويستغرق الانتقال من الاكتشاف إلى الإنتاج، في قطاع التعدين على الأقل، وقتا أطول في البلدان التي لديها مؤسسات أضعف ومستويات فساد أعلى، وفقا لما أوردته تهمينا خان والمؤلفون المشاركون لها في ورقة عمل صادرة عن البنك الدولي في عام 2016.
وإذا كانت لعنة ما قبل الموارد قائمة بالفعل، فمن شأنها أن تحدث طائفة من الآثار على مستوى السياسات. وقد تحتاج البلدان التي أصبحت غنية بالموارد حديثا إلى التعامل مع الاكتشافات بحذر أكبر. وعليها أن تولي مزيدا من الاهتمام للخطوات السابقة للإنتاج بدلا من عد غنائمها. وهذا يعني أن تعتمد الحكومات منهجا جديدا إزاء التزامات الاقتراض والإنفاق قبل وصول الإيرادات. وكان مركز الاهتمام في السياسة الاقتصادية بعد اكتشافات الموارد هو تصميم أدوات ادخار مثل صناديق الثروة السيادية.
وتشير استنتاجاتنا إلى أنه ينبغي على البلدان أن تولي مزيدا من الاهتمام لسلوكها قبل وصول الإيرادات — كالحصول على توافق آراء عامة الجمهور على تقييد الميزانيات الحكومية — بدلا من التركيز على نسبة الإيرادات التي سيجرى ادخارها في المستقبل. وبالإضافة إلى ذلك، ربما ينبغي أن تولي البلدان المعنية المزيد من الاهتمام بوضعها الضريبي ووضع الإنفاق لديها في ظل سيناريوهات مختلفة. فماذا لو تأخرت المشروعات؟ وماذا لو انهارت الأسعار؟ وماذا لو لم تحصل الحكومة على جميع الامتيازات الضريبية المتوخاة؟
قد تحتاج البلدان التي أصبحت غنية بالموارد حديثا إلى التعامل مع الاكتشافات بحذر أكبر.
عدم اتساق المخاطر
تفرض اكتشافات الموارد مخاطر غير متسقة. ففي حالة انخفاض الأسعار بما فيه الكافية، يمكن أن ترى البلدان إلغاء المشروعات أو لا تحقق الاستثمارات أو الضرائب أو الوظائف المتوقعة. أما في حالة ارتفاع الأسعار، فلا تحصل البلدان إلا على نسبة من زيادة الأرباح عن طريق الضرائب.
وإذا كانت لدى المؤسسات المالية الكبرى توقعات شديدة التفاؤل، فقد تُقدِم على تقديم قروض زائدة أو تخفيف إجراءات مراقبة المقترضين عما يجب أن يكون.
ويجوز أيضا أن تؤثر لعنة ما قبل الموارد على أطراف أخرى، مثل الصندوق. فقد يلزم أن تأخذ التوقعات في الاعتبار ظروف البلد والحوكمة فيه بشكل منهجي. وقد يعتمد توقيت الثروة الناجمة عن اكتشاف الموارد وحجمها ومنافعها على هذه العوامل.
وتشكل إدارة توقعات المواطنين عاملا مهما. فالعوامل النفسية هي التي تحرك اللعنة، كما أورد بول كوليير في مقال كتبه في 2017 في مجلة دراسات التنمية وركّز فيه على غانا. فقد يُساء تفسير تحقيق اكتشاف نفطي بطاقة إنتاجية تبلغ 500 مليون برميل على أنه سيأتي بثروات هائلة لجميع المواطنين. ولكن بعد توزيع العائد على كل فرد ونشره على فترة الإنتاج المعتادة التي تستغرق 20 عاما، قد لا يزيد نصيب كل مواطن غاني على 30 دولارا من إيرادات الحكومة.
ولعنة ما قبل الموارد، مثلها مثل لعنة الموارد، ليست أمرا مقضيا. فقد تمكنت بلدان كثيرة مثل تنزانيا من تجنب اللعنتين. وقد اكتشفت تنزانيا، شأنها شأن جارتها موزامبيق، حقول غاز بحرية كبيرة. وجاءت الاكتشافات في تنزانيا بعد عام واحد في 2010. إلا أن البلد شهد ارتفاعا فعليا في معدل نموه بعد الاكتشافات، من 6% إلى 7%، حيث حافظت تنزانيا على مستويات منخفضة من الدين وأظهرت التزاما باستمرارية المالية العامة من خلال سن قاعدة بشأن المالية العامة. ولكن من الناحية الأخرى، لم تشهد تنزانيا حتى الآن الاستثمارات الكبيرة المتوقعة في هذا القطاع، ومع استمرار انخفاض أسعار الغاز الطبيعي المسال، قد لا يتحقق الإنتاج لسنوات كثيرة.
والمهم ليس اكتشاف الموارد فحسب، بل أيضا كيف تستجيب الحكومات لأخبار اكتشاف تلك الموارد. وتؤدي التكنولوجيا أيضا إلى تغيير الخط الزمني من الاكتشاف إلى الإنتاج، مما يغير طبيعة التحدي المحتمل. ولن تكون غانا آخر البلدان التي تكتشف حقول نفط ضخمة جديدة. ولكن ربما يمكن أن تكون آخر من يقع ضحية للإفراط في الاستجابة لهذه الأخبار السارة.
جيمس كست هو اقتصادي بمكتب كبير الاقتصاديين لمنطقة إفريقيا في البنك الدولي وباحث مساعد خارجي في جامعة أوكسفورد، وديفيد ميهاليي اقتصادي بمعهد إدارة الموارد الطبيعية وزميل بحثي زائر في جامعة أوروبا الوسطى.