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00/04F
Le FMI et l'environnement
Préparé par les services du FMI

13 avril 2000
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I Rôle du FMI et politiques de l'environnement
II Réponses aux problèmes de l'environnement

Il est généralement reconnu que la stabilité macroéconomique et l'élimination des distorsions de prix afin que ces derniers reflètent mieux les conséquences de l'activité économique sur l'environnement en renforcent la protection. Toutefois, la stabilité macroéconomique n'est pas toujours une condition suffisante pour un développement durable car la croissance peut avoir des effets négatifs face aux problèmes structurels qui trouvent leur origine dans la faiblesse des règlements voire de l'application de ces derniers, ou dans les défaillances des politiques économiques et du marché. Cette situation influe souvent de manière considérable sur les conseils que donne le FMI. Afin d'y faire face, le FMI s'emploie, en coopération avec la Banque mondiale et les organisations internationales, à mieux maîtriser le rapport qui existe entre les politiques économiques et l'évolution de l'environnement. La présente note décrit le rôle particulier que le FMI joue en matière d'environnement et donne des exemples précis qui illustrent la nature des conseils que le FMI prodigue aux pays membres dans ce domaine.


I. Rôle du FMI et politiques de l'environnement

Le FMI a essentiellement pour mandat de promouvoir la coopération monétaire internationale, une croissance harmonieuse du commerce international et la stabilité des régimes de change. En prenant les mesures nécessaires pour s'acquitter de ce mandat, le FMI contribue au développement économique et humain durable. Pour réaliser ces objectifs, le FMI entretient un dialogue avec ses pays membres en recourant à des moyens divers tels que :

  • La surveillance des politiques économiques des pays membres

  • Les programmes de stabilisation et d'ajustement au moyen desquels les concours financiers sont fournis aux pays membres qui s'attaquent aux déséquilibres macroéconomiques et mettent en _uvre des réformes structurelles; et

  • Un programme d'assistance technique global.

Plusieurs fois au cours des dernières années, des questions de l'environnement dont les conséquences macroéconomiques sont graves, ont pu être abordées dans le cadre de ce dialogue sur les politiques.

Les conseils donnés par le FMI dans le domaine de l'environnement ont été formulés en étroite collaboration avec la Banque mondiale. Si la Banque mondiale offre une vaste gamme de conseils techniques sur l'environnement, le mandat du FMI dans ce domaine est limité à des situations où les problèmes de l'environnement ont une incidence sur la stabilité macro-économique et la croissance durable. Dans certains cas, cette relation est évidente mais il est généralement admis que, très souvent, les liens entre les problèmes de l'environnement et la stabilité macroéconomique présentent plusieurs facettes et une extrême complexité -- ce qui exclut de simples généralisations quant à l'incidence des politiques de stabilisation sur l'environnement. À cette complexité s'ajoute le fait que ces liens de causalité jouent dans les deux sens. En effet, les politiques macroéconomiques judicieuses peuvent non seulement améliorer sensiblement l'environnement mais les politiques durables de protection de l'environnement peuvent aussi gravement compromettre le bien-être économique et social d'un pays, par exemple, par un épuisement par trop rapide de sa dotation en ressources naturelles.

II. Réponses aux problèmes de l'environnement

Le dialogue que le FMI entretient avec ses pays membres au sujet de l'environnement porte essentiellement sur les mesures à court terme qui ont une incidence sur la stabilisation économique, et particulièrement, la fiscalité et les questions de détermination des prix.

Le préjudice à l'environnement est, dans une grande mesure, causé par les signaux de prix qui ne mesurent pas exactement les conséquences de l'activité économique sur l'environnement et partant, créent des incitations économiques négatives. Dans le cadre de ses programmes, le FMI préconise souvent une correction des politiques des prix en début de programme, notamment en faisant jouer les règles du marché dans la détermination des prix par l'élimination des subventions préjudiciables à l'environnement telles que celles accordées au charbon et à l'essence. De l'avis général, il s'agit d'un facteur important à l'origine de l'amélioration rapide de la pollution de l'air dans nombre d'économies en transition. Ces mesures corrigent, certes, les incitations qui ont pour effet de créer des distorsions et assurent une allocation plus efficace des ressources, mais elles peuvent aussi fournir les moyens nécessaires pour équilibrer le budget ou libérer des ressources budgétaires aux fins de dépenses publiques plus productives. Certes, le FMI s'est toujours appuyé sur le principe de la détermination des prix en fonction du libre jeu des forces du marché; il n'en reste pas moins, que dans certains cas, il est arrivé que le FMI conseille aux pays de maintenir en place des subventions quand elles avaient une incidence positive sur l'environnement. C'est notamment le cas du kérosène. En effet, le kérosène est utilisé dans de nombreux pays en développement comme combustible de substitution au bois. La mise de ce carburant à la disposition d'une couche importante de la population à un prix bas peut réduire les pressions qui poussent au déboisement.

À l'évidence, les prix du marché ne tiennent pas toujours suffisamment compte de l'incidence d'une activité économique sur l'environnement. D'où la nécessité de procéder à des ajustements. Cependant, il est difficile de corriger les prix du marché pour tenir compte des externalités négatives étant donné, par exemple, qu'il faut normalement du matériel de surveillance de pointe et des capacités administratives très fortes. Par conséquent, la plupart des pays appliquent des mesures fiscales moins complexes telles que les taxes sur les produits, étant donné qu'il existe un lien plus indirect entre les niveaux de pollution et les taux d'imposition. De nombreux programmes de stabilisation ont inclus les hausses des droits d'accises qui frappent les produits énergétiques comme élément de politique clé -- si ces hausses n'obéissent pas nécessairement, au premier chef, à des considérations de protection de l'environnement, leur cohérence avec les objectifs de protection de l'environnement apparaît comme étant une justification importante de plus.

Néanmoins, même des politiques de stabilisation bien élaborées peuvent avoir une incidence négative sur l'environnement face à des faiblesses institutionnelles, aux problèmes de gouvernance et aux défaillances du marché. Ainsi, les ajustements du taux de change, les régimes commerciaux et la promotion de stratégies de redressement tirées par les exportations peuvent créer des incitations et des avantages compétitifs pour les producteurs nationaux (par exemple, dans les secteurs tels que la sylviculture, l'exploitation minière, l'exploitation agricole à grande échelle et les ressources halieutiques) qui dans le cas des carences institutionnelles peuvent relever les niveaux d'exploitation pour les porter au-delà de niveaux soutenables. Dans des situations où il n'est pas possible de s'attaquer aux conséquences négatives des politiques d'ajustement macroéconomiques sur l'environnement en agissant uniquement sur les prix et la fiscalité, certains pays ont jugé nécessaires -- quand ce n'est pas le FMI qui l'a proposé -- de recourir à des restrictions quantitatives à court terme. Dans le cas d'une demande accrue d'exportations de billes de bois suite à une dépréciation du taux de change, par exemple, les restrictions quantitatives sur les billes de bois en général ou sur les exportations de ces dernières en particulier sont considérées comme des mesures nécessaires, au moins jusqu'à la mise en place d'un cadre réglementaire efficace propre à empêcher que les billes dépassent un taux soutenable.

S'agissant des dépenses, dans la plupart des cas de stabilisation, la tâche principale consiste à améliorer la qualité des programmes de dépenses en éliminant le gaspillage et en sauvegardant les crédits qui sont importantes pour la croissance économique à long terme et le développement durable. La prise de conscience de ces questions a mis en relief la nécessité de protéger des programmes importants tant dans le domaine social que dans celui de l'environnement.

À l'image du niveau de développement des pays, les institutions et les bureaucraties chargées de la protection de l'environnement dans de nombreux pays en développement sont assez faibles. Ceci, à son tour, pourrait empêcher une application efficace des lois et dès règlements relatives à la protection de l'environnement, à laquelle viendraient s'ajouter les problèmes de gouvernance, d'insuffisance des capacités techniques, une faible dotation en effectifs et des problèmes budgétaires. À cet égard, s'agissant des conseils qu'il accorde aux pays membres, le FMI met de plus en plus l'accent sur le renforcement de la gouvernance et la transparence. La transparence renforce la responsabilité et permet à la «société civile» de participer aux dialogues sur les politiques et d'exercer un contrôle démocratique tout en réduisant les incitations à la corruption. Toutefois, s'agissant du renforcement à moyen et à long terme des institutions chargées de la protection de l'environnement, le FMI dispose de peu d'expertise, du fait de son mandat fondamental. Dans les cas où, pour protéger l'environnement et assurer une croissance durable de haute qualité, il est indispensable de renforcer les capacités, le FMI n'a eu de cesse de s'en remettre à l'expertise de la Banque mondiale et d'autres organisations internationales pour transférer les compétences institutionnelles et les technologies vers les pays membres.

Encadré 1. L'environnement dans le dialogue sur les politiques
avec les pays membres

Parmi les questions liées à l'environnement abordées dans le cadre du dialogue sur les politiques entre le FMI et les pays membres il convient de mentionner les suivantes:

Brésil : Pour faciliter la mise en _uvre harmonieuse des programmes de dépenses essentielles, le gouvernement, suite à une proposition du FMI, a soumis au Congrès un plan pluriannuel qui guidera les politiques de dépenses, y compris les programmes de protection de l'environnement en 2000-03. Le FMI appuie les efforts que déploient les autorités en vue de protéger le budget de l'environnement.

Cambodge : Au début 1999, le gouvernement a pris des mesures de répression de l'abattage illicite de billes de bois et de la corruption dont plusieurs figuraient parmi les conditions préalables du FMI en vue de la reprise des discussions sur un nouveau programme. Au nombre des mesures proposées par le FMI figurent le maintien de l'interdiction d'exporter les billes de bois jusqu'à l'entrée en vigueur d'un système de contrôle, la cessation de l'octroi de nouvelles concessions, une revue de la performance des concessions déjà attribuées, le renforcement des institutions de protection de l'environnement et de surveillance de la criminalité forestière ainsi que les mesures visant à renforcer la transparence et la bonne gouvernance dans le secteur de la sylviculture.

Indonésie : L'amélioration de la gestion de l'environnement est une partie intégrante du programme de stabilisation appuyé par le FMI. Le FMI appuie des mesures visant à engager une consultation globale sur les questions de sylviculture, à publier régulièrement les demandes de conversion des terres forestières en souffrance ou déjà approuvées, et de restructurer les agences des eaux et forêts. S'agissant de la fiscalité, les autorités entendent veiller à ce que la redevance comprenne au moins 60 % de la rente économique tirée de l'abattage et que les taxes à l'exportation seront progressivement remplacées par des taxes sur les rentes tirées des ressources.

Mauritanie : La conservation des ressources halieutiques est un élément-clé de la stratégie d'ajustement appuyée par le FMI et la Banque mondiale qui englobe des mesures visant à renforcer la transparence et l'efficacité dans l'allocation des droits de pêche afin de renforcer la surveillance de la pêche illégale et d'améliorer le recouvrement des amendes qui frappent les contrevenants. Un nouveau programme lancé par le gouvernement en 1998 avec l'aide des bailleurs de fonds s'efforce de pallier au manque de ressources budgétaires et humaines dans ce secteur.

Ouzbékistan : Le FMI n'a cessé de soutenir que la dégradation de l'eau d'irrigation et des terres agricoles due à des subventions explicites et implicites massives est insoutenable et elle entraînerait des coûts économiques graves. Au nombre des mesures nécessaires à prendre figure le relèvement des charges au titre de l'irrigation et d'autres services communaux afin qu'ils correspondent aux coûts.

Yémen : Afin de lutter contre l'épuisement insoutenable des ressources hydriques, le FMI a encouragé les réformes visant à éliminer progressivement les subventions substantielles accordées au carburant diesel et à d'autres produits pétroliers qui — entre autres — ont contribué à abuser du gaspillage de l'eau en mettant les coûts de fonctionnement des pompes hydrauliques à la portée de nombreux agriculteurs (c'est-à-dire, bien en-deçà du niveau des coûts).