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00/03F
Mondialisation, allégement de
la dette et réforme du FMI
Quelques questions et réponses

Préparé par les services du FMI

12 avril 2000
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I Allégement de la dette et Initiative PPTE
II Mondialisation
III Politiques du FMI et réduction de la pauvreté
IV Rôle et réforme du FMI

I. Allégement de la dette et Initiative PPTE

1. Il existe dans le public une vague de soutien en faveur de la remise des dettes des pays les plus pauvres du monde. Pourquoi le FMI (et, avec lui, la Banque mondiale et le reste de la communauté internationale) n'annule-t-il pas purement et simplement la totalité de leurs dettes ?

Le FMI se montre vivement en faveur d'un allégement généreux de la dette des pays les plus pauvres lorsque celui-ci s'inscrit dans le cadre d'une stratégie viable d'amélioration du niveau de vie. La réduction de la dette ne peut à elle seule atténuer la pauvreté : celle-ci existait avant la dette et l'affectation des ressources libérées par l'allégement de la dette à des dépenses improductives serait un gaspillage qui ne peut être profitable aux pauvres. Le FMI cherche à aider les pays à mettre en oeuvre des politiques qui peuvent faire de la réduction de la pauvreté une opération bénéfique aux pauvres.

Un grand nombre de pays à faible revenu croulent sous le poids de leur dette et sont confrontés à une misère noire. L'allégement ou l'annulation de la dette devrait faire partie intégrante de l'effort déployé pour réduire la pauvreté dans ces pays. Cette opération ne peut être efficace que si elle s'accompagne de politiques adéquates dans les pays eux-mêmes, ainsi que dans les pays donateurs, notamment de concessions commerciales et de nouveaux apports d'aide.

Même avant le lancement en 1996 de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), les pays à faible revenu étaient déjà admissibles à un allégement concessionnel de leur dette de la part de leurs créanciers dans le cadre du mécanisme d'allégement en place, le Club de Paris. Sous sa version initiale, l'initiative PPTE offrait un allégement plus concessionnel et s'étendait à la dette envers les organisations multilatérales (Banque mondiale, FMI et banques régionales de développement). Le renforcement en 1999 de l'Initiative a accentué encore davantage sa nature concessionnelle, en faisant un dispositif visant à assurer un allégement plus rapide et plus important de la dette d'un plus grand nombre de pays.

Le FMI joue un rôle de premier plan dans l'Initiative PPTE et salue l'offre d'annulation du total des dettes des PPTE que plusieurs créanciers ont faite. Cependant, l'annulation pure et simple de toutes leurs dettes (y compris celles à l'égard du FMI et autres créanciers multilatéraux) soulève des questions complexes :

  • La réduction ou l'annulation de la dette, quelle que soit son ampleur, n'est qu'une solution temporaire, à moins que des mesures ne soient prises pour améliorer les conditions à l'origine même du problème. Une approche globale s'impose pour assurer une croissance qui soit et demeure rapide et pour favoriser la réduction de la pauvreté. Cette approche appelle un effort des pays eux-mêmes, qui doivent procéder à des réformes, et du reste du monde, sous la forme de concessions commerciales de la part des économies avancées et de nouveaux apports d'aide extérieure, ainsi que d'un allégement de la dette.

  • Il ne serait pas juste que le FMI et les autres créanciers multilatéraux annulent la dette d'un groupe de pays pauvres et ne fassent rien pour d'autres pays qui sont tout aussi pauvres mais ont une dette soutenable parce qu'ils ont appliqué des politiques avisées. Par ailleurs, il n'est pas tout à fait sûr que l'annulation pure et simple du total de la dette donnerait lieu à une progression des flux nets d'aide ou autres formes de financement. Ce qu'il faut faire, c'est accroître les apports d'aide et mieux les cibler pour soutenir les stratégies de réduction de la pauvreté orientée vers la croissance que les pays pauvres élaborent eux-mêmes.

  • Il faut éviter que le coût financier de l'allégement de la dette ne compromette l'apport aux PPTE ou autres pays pauvres des nouveaux concours dont ils ont tant besoin. Le FMI doit faire preuve de la plus haute intégrité financière. Le coût de sa participation à l'Initiative PPTE sera financé à l'aide du produit de ventes d'or hors marché et des contributions de plus de 93 pays. Les ressources dont il dispose ne permettent pas au FMI d'annuler purement et simplement un montant plus élevé de dettes sans compromettre sa capacité de prêter à d'autres pays en situation de besoin. Il faudrait pour cela que les économies avancées engagent un montant considérable de ressources additionnelles, alors qu'elles sont soumises à des contraintes budgétaires, comme le montre le recul accusé ces dernières années par leurs apports d'aide publique au développement.

II. Mondialisation

2. Comment répondez-vous à ceux qui accusent la mondialisation d'engendrer l'inégalité - de fournir des emplois à un petit nombre de privilégiés dans les économies avancées tout en permettant aux sociétés multinationales d'exploiter les groupes les moins payés dans les pays les plus pauvres ?

La mondialisation donne lieu à la croissance économique et à la progression des revenus. Jamais aucun pays n'a tiré profit d'une politique de repli sur soi, et les pays qui se sont révélés les plus prospères sont ceux qui ont opté pour la mondialisation, ainsi que pour les politiques qui en assurent le bon déroulement. L'ouverture sur l'extérieur a conféré dynamisme et prospérité à bon nombre des pays d'Asie de l'Est et du Sud-Est. Leur expérience montre que la mondialisation offre de vastes possibilités d'assurer un développement qui soit vraiment universel, mais il est manifeste que ce mouvement ne progresse pas au même rythme partout, et les pays qui sont plus lents à s'intégrer sont aussi plus lents à se développer et connaissent une plus grande pauvreté.

L'une des causes fondamentales de l'accroissement de l'inégalité entre les pays - dont certains s'en tirent extrêmement bien et d'autres mal - est la résistance opposée par nombre de pays à la mondialisation ou aux politiques nécessaires pour exploiter les avantages qu'elle offre. Dans les années 70 et 80, maints pays d'Amérique latine et d'Afrique ont appliqué des politiques de repli sur soi et ont vu leur économie stagner ou décliner, la pauvreté s'accroître et, parfois, l'hyperinflation s'établir. Ils ont réformé leurs politiques et leur revenu a alors commencé à augmenter. Après avoir baissé pendant des dizaines d'années, le revenu réel par habitant en Afrique se remet à progresser. La tendance à l'ouverture et la conduite de politiques économiques saines, ainsi que l'application de mesures fortement favorables aux pauvres, sont des composantes essentielles d'une stratégie efficace de réduction de la pauvreté dans les pays à faible revenu (voir questions 3 et 5 ci-après).

Les pays industrialisés bénéficient eux aussi des avantages de la mondialisation, car la concurrence internationale met à leur disposition des produits nouveaux et de meilleure qualité et, en partant, améliore leurs conditions de vie. La création de nombreux emplois et le faible niveau du chômage aux États-Unis, ainsi que l'amélioration de la situation en Europe, montrent que la mondialisation favorise l'exécution de réformes économiques dynamiques au lieu de la freiner. Certes, des emplois sont parfois perdus par suite du déclin de vieilles industries, mais les emplois créés dans les nouvelles branches d'activité l'emportent nettement sur ces pertes. L'éducation, la formation professionnelle et les dispositifs de protection sociale améliorent la situation des salariés victimes des réformes économiques structurelles.

Le FMI cherche à aider les pays à mettre en place les politiques permettant de mener à bien la mondialisation - politiques macro-économiques, mesures structurelles aidant au bon fonctionnement des marchés, dispositifs de protection sociale. L'Organisation internationale du travail s'emploie à promouvoir des normes fondamentales du travail pour réduire l'exploitation des travailleurs, notamment pour lutter contre le travail des enfants ou le travail forcé. Le FMI appuie vivement ces efforts. Les sociétés étrangères constituent une importante source d'investissements directs dans les pays en développement. Ces investissements donnent lieu à une plus grande productivité, à la création d'emplois et à la progression des revenus. Un alignement trop rapide des salaires ou des normes de travail sur les niveaux en vigueur dans les économies avancées aurait probablement pour effet de mettre les salariés au chômage car leurs coûts deviendraient alors excessifs. Cependant, un alignement progressif est du domaine du possible; et c'est ce qui arrive dans les pays qui ont ouvert leur économie. Ce qui est difficile, c'est de mettre ces avantages à la portée des pays à faible revenu, en particulier de l'Afrique.

3. Comment les pays pauvres peuvent-il rattraper le reste du monde ?

Il n'y a pas de formule uniforme qui permette à tous les pays pauvres d'obtenir les taux élevés de croissance nécessaires à un rattrapage rapide, et les politiques qui s'imposent varieront selon le cas. Parmi les principaux éléments d'une stratégie conçue à cet effet figurent les efforts déployés par les pays à faible revenu, ceux des économies avancées et l'action des organisations internationales comme le FMI.

Les pays à faible revenu peuvent :

  • promouvoir la croissance par des politiques intérieures qui favorisent la stabilité macro-économique et le jeu des forces du marché, autrement dit par l'abolition des restrictions aux échanges, la réduction des subventions, l'amélioration des services des administrations publiques et le renforcement des institutions juridiques et financières;

  • réduire la pauvreté par des stratégies qu'ils élaborent eux-mêmes et qui ont pour effet de promouvoir une action favorable aux pauvres et financée par des crédits budgétaires suffisants - santé, éducation et dispositifs solides de protection sociale. Une approche participative, prévoyant notamment la tenue de consultations avec la société civile, ajoutera grandement à leurs chances de succès.

Les économies avancées peuvent :

  • réformer leur propre politique commerciale et offrir ainsi de nouveaux débouchés aux exportations des pays pauvres;

  • réduire les subventions intérieures dans les secteurs tels que l'agriculture et les textiles, où une telle action est la plus susceptible de bénéficier aux pays pauvres;

  • accroître non seulement l'allégement de la dette qu'ils fournissent à l'appui de bonnes politiques, mais aussi leur aide publique au développement (APD ou « aide ») et inverser ainsi la tendance à la baisse observée ces vingt dernières années. Ils pourraient en outre rendre cette aide plus efficace en réduisant la mesure dans laquelle elle est liée à leurs propres exportations et en coordonnant mieux leur aide et leurs opérations d'allégement de la dette avec les stratégies de réduction de la pauvreté suivies par les pays pauvres.

Le FMI, la Banque mondiale et les autres organisations multilatérales _uvrent de concert pour soutenir les efforts des pays à faible revenu en resserrant davantage leur collaboration. Le FMI offre son assistance financière et technique ainsi que des conseils dans le cadre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC), contribution essentielle aux stratégies de réduction de la pauvreté (voir ci-après).

III. Politiques du FMI et réduction de la pauvreté

4. A-t-il été démontré, par une preuve convaincante, que les programmes d'ajustement structurel soutenus par le FMI donnent effectivement lieu à une amélioration des niveaux de vie?

Il ressort d'un examen récemment opéré par des experts externes que les programmes d'ajustement structurel soutenus par la FASR (qui a maintenant fait place à la FRPC) ont entraîné un redressement marqué de la croissance dans les pays bénéficiaires.

Les statistiques montrent que, à la fin des années 90, la croissance du revenu par habitant dans ces pays, avec un taux de 2 ½ % par an, était deux fois plus rapide que dans les autres pays en développement. Les programmes appuyés par des prêts concessionnels du FMI accroissent la production et réduisent l'inflation. Par leur expérience, les pays en développement montrent que des politiques macro-économiques prudentes, des marchés plus ouverts et un environnement propice à l'activité du secteur privé sont à l'origine de cette amélioration.

En outre, dans ses recommandations, le FMI tient explicitement compte des effets des réformes sur les groupes sociaux les plus vulnérables. Par exemple, même si des coupes budgétaires s'imposent, les dépenses sociales sont généralement protégées, voire accrues. Pour les pays relativement peu nombreux sur lesquels des données sont disponibles, l'incidence de la pauvreté a diminué en moyenne de 20 % sous l'effet de programmes appuyés par le FMI.

Cependant, la croissance économique doit être plus rapide pour faire reculer davantage la pauvreté. Les nouvelles politiques et approches adoptées dans le cadre de la FRPC font de la réduction de la pauvreté l'objectif central de l'action du FMI dans les pays à faible revenu. Cette approche vise à concrétiser l'engagement que la communauté internationale a pris, au cours de maintes conférences des Nations Unies, de réduire de moitié la misère d'ici à 2015 et d'atteindre bien d'autres objectifs fixés en matière d'éducation, de santé, de nutrition et d'amélioration de la qualité fondamentale de la vie.

5. La nouvelle facilité (FRPC) et les stratégies de réduction de la pauvreté influeront-elles vraiment sur les perspectives de croissance et l'évolution de la pauvreté dans les pays à faible revenu ?

La stratégie d'aide du FMI au pays à faible revenu a évolué avec le temps. Jusqu'au milieu des années 80, le seul instrument à sa disposition était le financement sur ses ressources ordinaires de prêts assortis de taux d'intérêt du marché. Mais les pays à faible revenu avaient des problèmes plus profondément enracinés que ceux qui pouvaient être résolus par des facilités non subventionnées destinées à assurer la stabilisation à court terme. C'est ainsi que les prêts à l'ajustement structurel (de la FASR) sont devenus l'instrument clé de son action. D'importants progrès ont été faits depuis lors. En collaboration avec la Banque mondiale, le FMI a fait, au fil des ans, une place de plus en plus grande aux objectifs sociaux dans ces programmes, notamment en portant son attention sur les dispositifs de protection sociale et les dépenses de santé et d'éducation.

Mais les progrès dans la réduction de la pauvreté sont encore beaucoup trop lents. La FRPC comporte quatre éléments fondamentaux qui n'ont pas été abordés comme il convient dans le cadre de la facilité précédente (FASR) et qui sont essentiels aux stratégies appuyées par la Banque mondiale et le FMI.

  • La réduction de la pauvreté est l'objectif central et explicite de la politique économique;

  • Une importance beaucoup plus grande est accordée à la définition par le pays lui-même de son action;

  • Pour l'élaboration des politiques, un processus participatif est adopté en vue d'assurer la représentation de tous les éléments de la société civile dans la préparation des stratégies de lutte contre la pauvreté. Les pauvres pourront ainsi mieux tirer profit des avantages de la croissance;

  • Une meilleure coordination des actions des donateurs s'impose; autrement dit, des organismes comme la Banque mondiale peuvent mettre à profit leurs connaissances en matière de réduction de la pauvreté, tandis que le FMI a pour rôle de formuler des conseils sur la politique et les réformes macro-économiques.

IV. Rôle et réforme du FMI

6. Le rôle du FMI est-il de plus en plus diffus, celui-ci ayant été amené à s'occuper de trop de questions non fondamentales ? Pourquoi le FMI ne s'en tient-il pas tout simplement à son mandat ?

Le nombre des pays membres du FMI a quadruplé depuis sa création, et leur diversité s'en est accrue d'autant. Sur la même période, l'économie mondiale est devenue de plus en plus intégrée, et les enjeux de la politique économique sont à présent plus complexes, exigeant souvent des réactions plus rapides. L'écart entre les pays riches et les pays pauvres, et entre les riches et les pauvres au sein d'un même pays, s'est élargi. Dans ce monde en rapide mutation, les économies sont plus interdépendantes, les problèmes sont étroitement liés entre eux et leurs solutions appellent une démarche participative. Il est donc tout à fait naturel que le FMI évolue de manière à répondre aux besoins de pays membres qui changent au sein d'une économie mondiale elle aussi en mutation. Il reste par là fidèle à son mandat, qui est, aux termes de ses Statuts, de promouvoir la stabilité et la croissance au niveau mondial.

Le FMI se retrouve à une place aussi centrale dans bien des domaines différents pour deux raisons très générales. Premièrement, les politiques macro-économiques et financières interagissent avec presque tous les autres types de mesures et les aspirations nationales. Par exemple, la pauvreté ne saurait être réduite sans croissance économique, laquelle nécessite la stabilité macro-économique et financière, notamment une faible inflation. Il est indéniable qu'une inflation peu élevée est bénéfique aux pauvres. En conséquence, le FMI peut contribuer dans une mesure cruciale à la réduction de la pauvreté. Ce rôle est justifié dans le cas des pays les plus pauvres, même si les travaux approfondis sur les politiques sociales sont effectués par d'autres organismes. L'autre raison, c'est que le FMI est la seule organisation internationale qui soit constamment amenée, de par les fonctions qui lui ont été attribuées, à engager le dialogue avec quasiment tous les pays sur leur politique économique. Aussi est-il naturel qu'il soit le vecteur d'analyse de certaines des questions clés touchant à la stabilité du système monétaire et financier international, telles que les normes et codes, ainsi que les conséquences d'une circulation rapide des capitaux.

7. Pourquoi le FMI ne prête-t-il pas davantage attention aux questions sociales, à l'environnement, aux institutions et à la culture politiques des pays lorsqu'il accorde des prêts à ses membres et les conseille sur l'action à suivre ?

Ces questions ont pris de plus en plus d'importance dans les activités de prêt du FMI et les conseils qu'il donne aux pays. Les programmes qu'il appuie visent à promouvoir l'accès de tous aux services sociaux de base. En effet, il s'agit là de l'un des éléments fondamentaux de la nouvelle FRPC, qui consolidera les progrès réalisés depuis que le FMI a lancé sa facilité d'ajustement structurel au milieu des années 80. Sur cette période, les dépenses publiques d'éducation et de soins de santé dans les 66 pays à faible revenu dont le programme a été soutenu par le FMI ont en moyenne augmenté aussi bien en pourcentage du PIB qu'en valeur réelle par habitant.

En outre, les programmes appuyés par le FMI tiennent souvent compte des questions écologiques. Tel est le cas lorsque la dégradation de l'environnement a un effet direct sur la situation macro-économique, par exemple lorsque l'épuisement de ressources naturelles - comme les ressources sylvicoles ou halieutiques - nuit aux perspectives de croissance durable d'un pays.

Enfin, un grand nombre d'éléments clés de la FRPC ont été conçus de manière à tenir compte de la situation institutionnelle et des aspects culturels des pays qui font appel aux ressources du FMI. C'est ainsi que l'accent y est davantage mis sur la réduction de la pauvreté, la transparence et la gestion des affaires publiques, dans le cadre d'un processus qui accorde une grande importance à l'élaboration par le pays lui-même de son programme et à une approche appelant la participation de tous à l'élaboration des politiques.

Le mandat et l'expertise du FMI portent sur le système monétaire international et la politique macro-économique. Les connaissances limitées du FMI dans d'autres domaines l'empêchent de jouer un rôle de premier plan dans la formulation de conseils aux pays sur les points de détail concernant les dépenses sociales, la politique environnementale ou de nombreux aspects des réformes structurelles. Le FMI compte sur d'autres organisations, en particulier sur la Banque mondiale et les banques régionales de développement, l'Organisation mondiale du commerce et les organismes des Nations Unies pour jouer un rôle directeur dans les travaux effectués avec les pays sur les politiques précises à mener. Mais une approche globale donne à tous les intéressés l'assurance que les éléments si divers de ces politiques sont appliqués en fonction d'un éventail vaste et cohérent d'objectifs nationaux fixés par les pays eux-mêmes.

8. Que fait le FMI pour se réformer ?

Le FMI poursuit une longue tradition de réformes en cherchant à s'adapter à l'évolution rapide de l'économie mondiale. La réforme du FMI fait partie intégrante du processus de renforcement du système financier international. En voici les principaux éléments :

  • La surveillance évolue et s'articule désormais autour de nouveaux codes de conduite et normes applicables dans plusieurs domaines, dont la santé du secteur financier, la transparence des politiques budgétaires, monétaires et financières et la diffusion des données.

  • La transparence est favorisée par une large diffusion d'informations et de données sur les politiques et programmes nationaux appuyés par le FMI; celui-ci rend public un plus grand volume d'informations sur ses propres opérations et positions financières.

  • Le FMI dispose maintenant de moyens plus puissants face aux crises, grâce à la création de la Facilité de réserve supplémentaire et des lignes de crédit préventives, facilité destinée à éviter aux pays les effets de la contagion.

  • L'aide concessionnelle du FMI aux pays à faible revenu a reçu une nouvelle orientation en septembre 1999, avec le remplacement de la FASR par la FRPC.

  • Le FMI a joué un rôle central dans le renforcement de l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, dont le but est d'assurer un allégement plus important et plus rapide de la dette d'un plus grand nombre de pays qui appliquent des politiques saines et sont attachés aux réformes.

  • L'institution de nouvelles facilités destinées à répondre à des besoins nouveaux s'accompagne du retrait d'anciens mécanismes. Le Conseil d'administration vient d'abolir quatre facilités qui étaient devenues superflues.

  • Des efforts ont été engagés pour chercher les moyens de renforcer davantage les garde-fous permettant de contrôler l'utilisation des ressources du FMI.