le 22 mai 2004
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I. Introduction
Une mission du FMI, conduite par M. Pierre van den Boogaerde, a séjourné à Conakry du 11 au 23 mai 2004 afin d'effectuer les consultations au titre de l'article IV des statuts du Fonds pour l'année 2004, les discussions du programme du gouvernement pour 2004 et le moyen terme, et l'évaluation du rapport d'étape de la stratégie de réduction de la pauvreté (SRP). Une équipe de la Banque Mondiale, conduite par M. Ezzeddine Larbi, ainsi que la Banque Africaine de Développement, ont aussi pris part aux discussions. La mission a également participé à l'atelier de validation de la Revue des Dépenses Publiques.
Avec l'équipe gouvernementale conduite par S.E.M. Madi Kaba Camara, Ministre de l'Economie et des Finances, et avec la participation du Gouverneur de la Banque Centrale de la République de Guinée, M. Mohammed Daffé, ainsi que les ministres du pôle économique du gouvernement, S.E.M. Eugène Camara, Ministre du Plan, S.E.M. Charles Zogbélémou, Ministre du Contrôle Economique et Financier, S.E. El Hadj Thierno Habid Diallo, Ministre de la Coopération, la mission a discuté de la situation macroéconomique et des réformes structurelles de 2003 ainsi que les perspectives pour 2004 et le moyen terme. Dans le cadre de ses réunions sectorielles, la mission a eu des entretiens fructueux avec S.E.M. Jean-Paul Sarr, Ministre de l'Agriculture, des Eaux et des Forêts, S.E.Mme Djéné Saran Camara, Ministre du Commerce, de l'Industrie et des PME, S.E.M. Cellou Diallo, Ministre de la Pêche et de l'Aquaculture, S.E.M. Alpha Mady Soumah, Ministre des Mines et de la Géologie, S.E.M. Alpha Ibrahima Keira, Ministre de la Fonction Publique, et les autres ministres en charge des secteurs prioritaires sur la mise en oeuvre des réformes structurelles et de la SRP de la Guinée et a débattu de l'évolution de la lutte contre la pauvreté en Guinée. La mission exprime ses vifs remerciements aux autorités tant pour leur accueil chaleureux que pour la qualité et la franchise des discussions qui ont marqué ses travaux. La mission a aussi eu des entretiens fructueux avec les représentants du secteur privé, du secteur bancaire, de la société civile, et des bailleurs de fonds, et a rencontré la presse nationale en fin de mission.
II. Situation Economique et Mise en Place des Reformes Structurelles en 2003
La situation économique de la Guinée en 2003 a été marquée par une croissance économique très ralentie, tirée par la baisse significative de l'investissement et de l'épargne. Au total, la croissance du PIB en volume s'est située à 1,2%, par rapport à 4,2% en 2002. Cette baisse a résulté d'une gestion macroéconomique inadéquate, qui a aggravé un contexte défavorable, marqué par une situation politique incertaine avec la tenue de l'élection présidentielle en décembre 2003, la poursuite de tensions dans les pays voisins, une pluviométrie défavorable, des coupures récurrentes d'électricité et d'eau, et des ruptures dans l'approvisionnement du ciment. Avec une croissance élevée de la masse monétaire, du fait en grande partie du financement bancaire du déficit public, l'inflation a augmenté considérablement pour s'établir à une moyenne annuelle de 12,9%. Le déficit du compte courant de la balance des paiements (hors dons) a connu une amélioration, passant de 5,6% du PIB en 2002 à 4% en 2003, dû principalement à une chute des importations des biens d'équipement suite à la baisse des investissements. Le déficit extérieur global a été financé par l'utilisation des réserves et une accumulation d'arriérés.
Les finances publiques ont connu une dégradation substantielle en 2003, résultant en un fort déficit et une augmentation massive de la dette intérieure de l'Etat. Le contexte de la politique budgétaire a été particulièrement difficile, avec des moins-values sur la contribution des sociétés minières, un faible niveau de recettes fiscales, l'absence de concours budgétaires extérieurs, et des dépenses non prévues dans le domaine de la défense et de la sécurité. De surcroît, l'exécution budgétaire n'a su faire preuve de la rigueur nécessaire pour éviter un dérapage du déficit budgétaire, qui s'est élevé, hors dons, à -7,9% du PIB. Les recettes ont atteint 10,5% du PIB, donc 9,0% et 1,5% pour les recettes non minières et minières, respectivement. Les dépenses courantes se sont élevées à 12,5% du PIB, alors que l'investissement de l'Etat s'est substantiellement contracté et que les dépenses dans les secteurs prioritaires sont restées inférieures aux objectifs de la SRP. Ces déséquilibres au niveau budgétaire se sont traduit par une forte hausse de l'endettement bancaire très important et par l'accumulation d'importants arriérés intérieurs et extérieurs.
Le déficit important de l'Etat étant financé principalement par le système bancaire, la situation monétaire en 2003 a évolué de manière très préoccupante. La base monétaire a connue une croissance élevée, à 27,4% en variation annuelle en 2003, entraînant une forte surliquidité dans l'économie et expliquant la hausse importante des prix à la consommation. Les avoirs extérieurs nets de la banque centrale ont chuté et étaient négatifs à fin décembre 2003, à -10,4 millions de dollars EU. Par ailleurs, les autorités monétaires n'ont pas suffisamment recouru aux bons du trésor pour financer le déficit de l'Etat ni émis un montant suffisant de titres de régulation monétaire pour maîtriser la liquidité bancaire. La croissance du crédit du secteur privé auprès des banques commerciales a été élevée, à 21%. Du fait de ces développements, la masse monétaire a connu une très forte croissance, dépassant les 35%.
Sur le marché des changes, du fait de la politique de fixité du taux de change nominal officiel, le taux du franc guinéen par rapport au dollar EU est resté quasiment stable. Par ailleurs, la Banque centrale a eu recours à un rationnement des devises par produits d'importations. La désintermédiation s'est accrue, avec un large volume d'importations financées par le biais de dépôts détenus à l'étranger ou par le marché parallèle. L'écart entre le taux du marché officiel et celui du marché parallèle est resté supérieur à 20% depuis juillet 2003, par rapport à 2% à fin 2002.
La gestion de la dette extérieure a été compromise par l'accumulation importante d'arriérés de paiement en 2003 et au premier trimestre de 2004. Ceci a entraîné de nombreuses suspensions de concours des bailleurs de fonds et l'interruption de certains projets. La mission conseille vivement aux autorités de se mettre à jour dans les meilleurs délais, et de respecter les échéances courantes pour restaurer la confiance des partenaires au développement et permettre un redémarrage de l'assistance.
Les réformes structurelles ont considérablement ralenti en 2003. Au niveau fiscal, la clôture des comptes satellites du Trésor est conditionnée par le recensement de l'ensemble des comptes projets. Au niveau monétaire, la loi bancaire et la loi sur la microfinance, préparées au début de 2003, sont toujours en attente de leur discussion en Conseil des Ministres et de leur adoption par l'Assemblée. Aucune privatisation ou liquidation d'entreprises publiques n'est intervenue. Les réformes au niveau de la justice sont restées en suspens. Enfin, la lutte contre la corruption n'a pas connu d'avancées.
III. Perspectives Economiques Pour 2004 et pour le Moyen Terme
La mission s'inquiète que la situation déjà difficile empire en 2004 en l'absence de mesures radicales pour redresser l'économie. Le gouvernement a entamé un programme de rigueur, mais la mission estime que les mesures envisagées sont insuffisantes pour permettre une rupture avec les importants déséquilibres macroéconomiques de 2003 et atteindre une stabilité économique et un retour à la croissance dans le moyen terme.
Perspectives pour 2004
En l'absence de mesures drastiques, la mission exprime de vives inquiétudes quant à l'évolution de l'économie en 2004. La faible performance économique durant le premier trimestre de l'année, l'inflation élevée et le manque de disponibilité de devises, conjuguée à des difficultés avec la direction de la principale mine d'or et des retards dans l'octroi d'une licence d'exploitation minière, résulterait en un retranchement du secteur minier et une perte de confiance qui obérerait la performance des secteurs manufacturiers, du commerce, et des transports. Il s'en suivrait une nouvelle baisse de la croissance estimée à 0,4% en année pleine. Une poursuite de la détérioration du déficit fiscal, financée par un crédit bancaire en l'absence d'assistance budgétaire extérieure, entraînerait une accélération de l'inflation qui pourrait se situer à 27% en glissement annuel à fin 2004. Par ailleurs, une chute des exportations entraînerait une détérioration du solde courant de la balance des paiements et une probable nouvelle accumulation d'arriérés extérieurs.
Face à cette situation, le gouvernement a adopté en mars 2004 un programme de redressement d'urgence. Les éléments de ce programme incluent notamment le renforcement de l'administration fiscale à tous les niveaux et le recouvrement des paiements dus, une réduction des exonérations, la réduction des services publics à un strict minimum, et le respect rigoureux des procédures budgétaires d'engagement des dépenses. Au niveau monétaire, le besoin de financement de l'Etat serait financé par l'émission de bons du trésor, et les titres de régulation monétaire utilisés activement pour réduire la croissance monétaire.
Le gouvernement estime que la croissance sera encore faible en 2004, à 2,8%, du fait d'importantes contraintes à la reprise économique, en particulier le retard pris dans la mise en oeuvre d'une politique de rigueur au début de l'année, la faible performance économique durant cette période, et l'héritage de 2003, notamment les arriérés de paiement (intérieurs et extérieurs) accumulés et le niveau d'endettement du gouvernement. A cause de l'excès de liquidité dans l'économie, l'inflation s'établirait à 13,3% en moyenne annuelle.
La mission estime que les mesures envisagées par les autorités ne représentent pas une rupture fondamentale avec le passé et ne sont pas suffisantes pour rétablir les équilibres macroéconomiques et remettre l'économie sur un sentier de croissance. Afin de ramener l'inflation en dessous de 10% en glissement annuel à fin 2004, la croissance de la base monétaire devrait avoisiner les 10%, exigeant un financement bancaire du déficit budgétaire ne dépassant pas les 100 milliards de GNF.1 Du fait des faibles mobilisations de revenus durant le premier trimestre, les recettes sont prévues à hauteur d'environ 11% du PIB en 2004, soit 1% en deçà des prévisions initiales. Conjugué à des besoins au titre de la sécurité supérieurs aux prévisions, le surplus primaires s'établirait à 1,7% du PIB (par rapport à une prévision initiale de 2,2% du PIB). Le déficit global (base caisse) serait de 2,8% du PIB ; après un financement bancaire prudent de 100 milliards de GNF (1,2% du PIB) et les financements non bancaires et extérieurs, il subsiste un besoin de financement d'environ 107 milliards de GNF (1,3% du PIB). Un financement bancaire d'un tel montant obérerait les objectifs de baisse de l'inflation et de stabilité macroéconomique. La mission a suggéré des solutions pour combler ce gap, notamment des ventes d'actifs, ainsi que d'y affecter toute recette supplémentaire. Egalement, afin d'améliorer la transparence et la gestion des comptes de la BCRG, il est urgent d'entreprendre les trois mesures de sauvegarde préconisées par le FMI.
Par ailleurs, la mission a indiqué que le programme des autorités devrait nécessairement s'accompagner d'une libéralisation de la détermination du taux de change. La politique de change actuelle a pour effet de fausser l'allocation des ressources dans l'économie, d'encourager la désintermédiation de l'activité économique, et de peser sur les avoirs extérieurs nets de la banque centrale. L'absence de mécanisme permettant d'éviter un écart supérieur à 2% entre le taux officiel et le taux parallèle, ainsi que le rationnement des allocations et les pratiques de taux multiples, constituent des restrictions de change aux termes de l'Article VIII des statuts du Fonds. Le système de change doit être libéralisé le plus rapidement possible pour que le taux officiel reflète les conditions de marché, et ramène un volume important de devises dans la sphère officielle. Les autorités ont exprimé leur crainte que cette libéralisation s'accompagne d'une dépréciation incontrôlée du taux de change. La mission a débattu cette position en indiquant que la crédibilité des politiques publiques serait garante de la confiance des opérateurs en la devise nationale.
Perspectives pour le moyen terme
Sans des réformes profondes et crédibles, la situation actuelle ira en empirant. La croissance restera bien en deçà de la croissance de la population, l'inflation dépassera les 20%, et l'endettement de l'Etat deviendra insoutenable. Par contre, si le gouvernement persévère dans l'application d'un programme solide de politiques économiques, le potentiel de l'économie guinéenne pourrait se réaliser, soutenu par une hausse importante de l'épargne nationale et des investissements qui engendrerait une croissance soutenue à moyen terme et une réduction substantielle de la pauvreté. La Guinée dispose d'importantes sources de croissance, en particulier des ressources minières abondantes et un fort potentiel agricole, forestier et touristique, dont l'exploitation pourrait permettre, après une période de transition en 2004-05, d'atteindre un sentier de croissance annuelle de 5% dès 2006, en ligne avec les projections de la stratégie de lutte contre la pauvreté (SRP).
La mission a eu de nombreuses discussions, notamment avec les représentants du secteur privé, sur les mesures nécessaires pour accélérer le rythme de croissance de façon durable, comprenant le rétablissement de la santé financière et économique, l'intensification de l'agriculture, la promotion de l'industrie et du commerce pour augmenter la valeur ajoutée nationale, l'amélioration des infrastructures de base (en particulier l'eau, l'électricité et les transports), le renforcement de l'environnement institutionnel, légal, réglementaire et judiciaire, une meilleure intermédiation bancaire, notamment par le développement du secteur de la microfinance, et la poursuite des réformes structurelles. Pour améliorer la compétitivité de l'économie guinéenne, des efforts particuliers seront nécessaires pour investir dans les infrastructures, promouvoir le secteur des exportations, notamment la simplification des tarifs et des procédures douaniers, et la mise en place d'un mécanisme de change reflétant les forces du marché. Enfin, la lutte contre la corruption devra être une composante essentielle de ce programme.
La politique fiscale devra s'attaquer au double problème de la faiblesse des recettes et de l'excès des dépenses, pour réduire progressivement le déficit global et l'endettement de l'Etat auprès du système bancaire. Les recettes se sont établies au cours des dernières années en dessous de 12% du PIB, bien en deçà de l'objectif de 20% du PIB inscrit dans les critères de convergence de la seconde zone monétaire de la CEDEAO. En réduisant le vaste champ des exonérations, renforçant les capacités institutionnelles des administrations fiscale et douanière,2 et en luttant contre la fraude, qui sont les causes principales du faible niveau de recettes, la mission projette que les recettes pourraient tendre vers 13% du PIB au plus tard à l'horizon 2007. L'introduction du TEC de l'UEMOA, prévue pour janvier 2005, est une importante étape dans ces réformes. Des efforts supplémentaires devront être menés pour maîtriser la dépense, malgré les progrès récemment réalisés, notamment la systématisation de l'utilisation de la chaîne des dépenses et la déconcentration budgétaire. En particulier, il y a lieu d'éliminer toute dépense extrabudgétaire, et d'améliorer l'efficacité des dépenses publiques, en suivant notamment les nombreuses recommandations contenues dans la revue des dépenses publiques menée en 2003 par la Banque Mondiale et validées par l'atelier de mai 2004.
La politique monétaire devra veiller à la stabilité des agrégats monétaires afin d'atteindre son objectif de contrôle du niveau des prix à la consommation, notamment par un désendettement progressif de l'Etat auprès du système bancaire et une gestion active de la liquidité, s'appuyant sur les recommandations faites par les missions d'assistance technique du FMI. Il est essentiel pour cela que la Banque centrale assure un financement sain des besoins de trésorerie de l'Etat par l'usage des bons du Trésor et ne permette pas, comme elle l'a fait par le passé, le financement par le crédit banque centrale. La Banque centrale devra également utiliser activement son principal instrument de politique monétaire, les titres de régulation monétaire, pour éviter que la masse monétaire ne croisse plus vite que l'inflation. Une partie importante de la création monétaire résulte en circulation fiduciaire, limitant d'autant les marges de manœuvre de la politique monétaire. Pour accroître son efficacité et promouvoir la croissance, la Banque centrale devrait inciter une meilleure intermédiation bancaire et explorer les possibilités de souscription du secteur non bancaire aux titres émis. Pour renforcer la stabilité du système financier guinéen, la banque centrale devrait également veiller à l'adoption rapide de la nouvelle loi bancaire et de la loi sur la microfinance, ainsi qu'au renforcement de ses capacités de supervision bancaire. Le renforcement du dispositif de lutte contre le blanchement d'argent est également souhaitable, notamment par la réduction du volume des transactions sur le marché parallèle de devises. Enfin, les autorités devraient sans délais tout mettre en œuvre afin de permettre la recapitalisation de la seule banque encore en difficulté.
L'évolution prévue des comptes extérieurs dépendra en grande partie de la politique du gouvernement dans le domaine minier et des développements liés au service de la dette. Une poursuite des entraves aux opérations minières et des retards dans l'octroi de licences d'exploitations résulteraient en une perte de confiance en la Guinée, une chute importante des exportations minières et une forte aggravation du compte courant extérieur. Par contre, un revirement urgent de ces politiques, ainsi que la mise en place du projet de transformation d'alumine, permettraient une embellie des exportations sur le moyen terme. Les importations de biens d'équipement liés à ces projets aggraveront temporairement le solde courant en 2004-05, mais la hausse des exportations qui s'ensuivront amélioreront le solde courant à moins de 2% du PIB à l'horizon 2007. L'évolution du solde global et son financement dépendra grandement du service de la dette. Une poursuite des politiques actuelles résulterait en un amenuisement continu des allégements obtenus et éloignerait d'autant l'obtention du point d'achèvement dans le cadre de l'initiative PPTE renforcée, rendant le service de la dette difficilement soutenable. Seul un renversement radical des politiques mènerait aux réductions attendues dans le cadre de l'initiative et à une soutenabilité de la dette à moyen terme.
L'économie guinéenne a pâti en 2003 d'importants problèmes structurels qui ont affecté profondément les capacités de production ainsi que la compétitivité du secteur privé. En particulier, les nombreuses coupures d'eau et d'électricité, et les problèmes récurrents dans le secteur des télécommunications, démontrent le besoin urgent de restructuration et privatisation des entreprises publiques, du renforcement des cadres réglementaires, et d'une amélioration de la collecte des consommations. Le gouvernement doit intensifier ses efforts pour améliorer la productivité de ces secteurs cruciaux pour la croissance économique dans l'optique d'en confier à terme la gestion à des opérateurs privés. Par ailleurs, la mission déplore les nouveaux reports des privatisations ou de liquidations des autres entreprises, et exhorte les autorités d'accélérer le calendrier en la matière.
Dans le domaine de la justice, la mission note des lenteurs dans l'adoption des réformes engagées en 2002 et 2003, notamment l'application effective des textes ayant trait à la réorganisation de la justice, y compris le statut particulier de la magistrature. Par ailleurs, la mission prend note du changement de tutelle du Comité National de Lutte contre la Corruption (CNLC). Au moment où une enquête exhaustive démontre le caractère prononcé de la corruption en Guinée et la nécessité d'une stratégie nationale dans ce domaine, la mission espère que les garanties d'indépendance primordiales afin que le CNLC puisse poursuivre ses efforts seront maintenues après sa réorganisation. Les autorités devront à ce titre démontrer rapidement leur résolution à intensifier la lutte contre la corruption, en particulier en menant à leur terme les investigations déjà engagées et par trop retardées.
IV. Post Evaluation des Programmes FMI
La mission a discuté avec les autorités de la teneur de l'étude post évaluation des programmes avec le FMI. Les principales conclusions de l'étude sont que l'exécution des programmes ont été mitigés du fait d'un manque de volonté et d'appropriation, des faibles capacités, ainsi que de la vulnérabilité de l'économie guinéenne aux chocs exogènes. Par ailleurs, certains des objectifs des programmes s'avèrent avoir été trop ambitieux, et les plans d'ajustements ex-ante pour faire face aux chocs étaient inadéquats. Les leçons pour de futurs programmes sont notamment: un besoin de s'assurer d'une forte volonté politique de vouloir réussir, notamment par la mise en place de mesures décisives dans les domaines structurels tels que la lutte contre la corruption, la réforme de la justice, et les services publics de l'eau et de l'électricité; une meilleure prise en compte des aspects de gouvernance; le besoin d'incorporer ex-ante des plans d'ajustement pour pallier aux chocs exogènes; et une mise en place efficace des politiques de décentralisation.
Les autorités ont indiqué que cette évaluation est intervenue à un moment approprié, vu l'absence de programme à ce jour, et ont marqué leur accord avec les principaux constats et conclusions de l'étude. Elles reconnaissent que la Guinée se doit de changer de comportement et de perdurer dans ses efforts d'ajustement. Toutefois, les autorités ont exprimé une certaine frustration suite à une perception que la Guinée ait été traitée moins favorablement que certains autres pays membres de l'institution, et ont insisté que le FMI tienne bien compte de particularités de chaque pays. Egalement, elles ont noté que (i) le taux de pression fiscale ne pourra augmenter que progressivement à cause du faible niveau d'industrialisation et du rôle prépondérant du secteur informel; et que (ii) le relâchement constaté dans la poursuite des mesures structurelles est également dû à une déception par rapport aux résultats de la première vague de mesures, notamment dans le domaine des privatisations des entreprises publiques. Par ailleurs, une période d'un an sous programme de référence avant de pouvoir accéder aux ressources du Fonds paraît assez longue. Un tel délai permettrait, en interne, à certains détracteurs de se retourner contre les réformes, et ralentirait d'autant l'obtention de concours extérieurs, vu le rôle catalyseur du Fonds.
V. Evaluation du Premier Rapport D'étape et Revue du Cadre Stratégique de Lutte Contre la Pauvreté
La Guinée a présenté en 2004 son premier rapport d'étape de la mise en oeuvre de la SRP, qui relève les progrès non négligeables réalisés dans l'amélioration des conditions de vie des populations. Dans un contexte économique particulièrement difficile, le cadre directeur de la SRP a permis de sauvegarder l'effort du gouvernement en faveur des secteurs prioritaires, et de poursuivre la gestion déconcentrée de ces allocations budgétaires. Dans le cadre de la révision de la stratégie, la mission estime que le rapport d'étape aurait pu être renforcé sur les quatre points suivants: (i) la révision du cadre macroéconomique à moyen terme sous-tendant la SRP; (ii) le renforcement de l'analyse des facteurs porteurs de croissance; (iii) prise en compte d'indicateurs récents de pauvreté; et (iv) la proposition de mesures pour corriger la stratégie là où les objectifs n'ont pu être atteints dans le passé.
La mission encourage les autorités dans leurs efforts pour renforcer le processus participatif de la SRP. A cet égard, la tenue de consultations régionales devrait permettre l'articulation des stratégies au niveau national et régional.
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