I.  Introduction

1.  Le 26 septembre 1999, le Comité intérimaire a souscrit au remplacement de la Facilité d'ajustement structurel renforcée (FASR) par une facilité nouvelle, la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC), qui vise à faire des efforts de réduction de la pauvreté des pays membres à faible revenu un élément décisif et plus explicite d'une stratégie économique renouvelée orientée sur la croissance¹. La nouvelle facilité a pour objectif de «soutenir les programmes destinés à renforcer de manière substantielle et continue la position de la balance des paiements [des pays membres à faible revenu éligibles] et de contribuer à une croissance durable, qui conduise à des niveaux de vie plus élevés et à une réduction de la pauvret黲. Les programmes soutenus par la FRPC, comme ceux de l'IDA, découleront du Cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) et seront conformes à ce cadre, qui sera préparé par le pays emprunteur et avalisés par les Conseils des deux institutions, dans leurs domaines de compétence respectifs.

2.  Le Conseil d'administration du FMI et le Conseil des administrateurs de la Banque mondiale ont demandé aux services des deux institutions de préciser les modalités de fonctionnement qu'exigerait l'application de la stratégie convenue. En réponse à cette demande, trois documents relatifs à des points étroitement liés ont été préparés. Le premier document, que les services du FMI et ceux de la Banque mondiale ont rédigé de concert, analyse les modalités d'application du CSLP et ses principes sous-jacents, ainsi que les questions qui concernent les deux institutions. Le second document, qui a été préparé par les services de la Banque mondiale, étudie les relations entre le CSLP, les stratégies d'aide-pays et les rôles des différentes composantes du Groupe de la Banque mondiale³

3.  La présente étude traite des conséquences de la nouvelle stratégie pour les propres opérations de prêt du FMI au titre de la FRPC. Elle commence par une description des objectifs qu'on se propose d'atteindre en suivant la nouvelle approche et du rôle que le FMI jouera à cet égard. Après avoir évoqué quelques-unes des modifications qui seront probablement apportées à la conception des programmes, le document décrit le cadre destiné à garantir que les programmes soutenus par la FRPC s'inscriront dans le droit fil des CSLP, qu'ils seront compatibles avec ces derniers et qu'ils seront définis en étroite collaboration avec la Banque mondiale. Étant donné leur nature, les CSLP ne seront peut-être pleinement opérationnels qu'après un certain laps de temps, aussi le présent rapport analyse-t-il les dispositions transitoires régissant les opérations de la FRPC sur la base de CSLP intérimaires. L'étude contient également un certain nombre de recommandations tendant à homogénéiser la documentation à fournir. En outre, elle propose un processus de réexamen qui permettrait de faire le point sur la mise en œuvre et de définir les réorientations nécessaires. Après une présentation des conséquences pour les ressources, le document s'achève par un résumé des points à débattre.

II.  Les objectifs de la nouvelle stratégie et le rôle du FMI

A.  Conséquences d'ordre général

4.  La nouvelle stratégie procède de la conviction qu'un effort international concerté visant à réduire la pauvreté doit être au cœur de l'aide aux pays à faible revenu. La croissance rapide et soutenable, qui est depuis toujours un objectif fondamental des programmes appuyés par le FMI, bénéficiera d'un regain d'importance en devenant l'élément moteur de toute réduction durable de la pauvreté. Cependant, la nouvelle approche reconnaît qu'il est de plus en plus manifeste que la pauvreté enracinée et les graves inégalités touchant aux possibilités et au patrimoine économiques peuvent constituer en elles-mêmes des obstacles à la croissance. Des politiques orientées sur la croissance ne peuvent être efficaces et durables que si leur application s'inscrit dans un cadre faisant de la nécessité impérieuse de réduire la pauvreté l'objectif essentiel. C'est de cette affirmation, et des analyses et recommandations présentées à l'occasion des réexamens internes et externes de la FASR, ainsi que des suggestions positives de nombreux commentateurs externes, que découle la ferme volonté d'améliorer l'articulation des programmes du FMI en faveur des pays à faible revenu avec la lutte contre la pauvreté, de faire en sorte que les pays soient davantage responsables de ces programmes et que ceux-ci soient mieux financés.

5.  L'un des points cruciaux du nouveau cadre, c'est qu'il s'appuie sur une réorientations des modalités de définition des objectifs et des politique. C'est aux pays et aux populations qu'il appartiendra de prendre l'initiative. Les pouvoirs publics prépareront les CSLP, qui reposeront sur un processus faisant intervenir activement la société civile, les ONG, les donateurs et les institutions internationales. Le FMI et la Banque mondiale participeront au processus. Les CSLP ainsi définis sur place devraient permettre de générer des idées nouvelles sur les stratégies et les mesures nécessaires pour réaliser des objectifs communs de croissance économique et de réduction de la pauvreté, et pour promouvoir un sentiment de responsabilité envers les programmes ainsi que la volonté nationale d'atteindre ces objectifs. La nécessité pour les pouvoirs publics de rendre des comptes sur ces politiques sera renforcée par la poursuite d'un débat sur la politique générale et par la mise en place d'indicateurs de résultats qui permettront de suivre l'efficacité et l'efficience des politique, y compris en matière de dépenses publiques. Le FMI devra être prêt à évaluer les nouvelles approches ainsi qu'à identifier et à soutenir un sain processus d'expérimentation et d'innovation. Ses services seront prêts à envisager d'autres voies d'approche de l'ajustement, en tenant compte de l'impact qu'elles auront sur les pauvres.

6.  Les politiques macroéconomiques devront être mieux intégrées aux objectifs sociaux et sectoriels, afin de garantir que les plans se renforceront mutuellement et qu'ils seront conformes à un ensemble commun d'objectifs d'accélération de la croissance et de réduction de la pauvreté. Afin que cet objectif de conformité soit atteint, les CSLP définiront une stratégie homogène et globale, dont découleront directement les mesures précises soutenues par le FMI (et par la Banque). Les principales politiques sociales et sectorielles, les principaux projets d'infrastructures les principales réformes institutionnelles et d'autres mesures visant à réduire la pauvreté donneront lieu à un calcul des coûts et à une définition des priorités et ils seront intégrés au cadre macroéconomique. La nécessité de financer des politiques de réduction de la pauvreté pourrait avoir un effet direct sur la conception du cadre macroéconomique, ce qui soulignerait l'importance du maintien de la stabilité macroéconomique (voir plus loin). L'un des éléments essentiels consistera en la mobilisation des concours extérieurs et les services du FMI devront redoubler d'efforts à cet égard afin d'identifier les augmentations continues d'apports de ressources aux pays qui pourront être utilisés le plus efficacement. Pour que tous ces objectifs puissent être atteints, la collaboration avec la Banque, ainsi qu'avec les autres donateurs, devra être encore plus étroite que par le passé (les dispositions nécessaires à cet égard sont décrites plus loin).

7.  Une croissance continue, favorable aux pauvres et qui s'appuierait sur un niveau élevé de l'activité et de l'investissement privé sera la clé de voûte de la stratégie de réduction de la pauvreté. Le FMI continuera d'apporter son soutien, notamment sous la forme de conseils, aux politiques axées sur ces objectifs, y compris une gestion macroéconomique prudente, des marchés plus libres et plus ouverts et un contexte stable et prévisible pour ce qui est de l'activité du secteur privé. Les mesures visant à lutter directement contre la pauvreté seront incluses dans le cadre macroéconomique. La participation au processus facilitera une franche discussion de questions telles que les conséquences sociales des mesures et le rythme et l'échelonnement des réformes. Une importance accrue sera aussi accordée aux politiques destinées à promouvoir la bonne gestion des affaires publiques, aussi bien en général, comme le veut leur rôle d'auxiliaires de la croissance et de l'investissement privés, que lorsqu'il s'agit plus particulièrement de soutenir une gestion des finances publiques à la fois efficiente et transparente. Ce dernier point revêtra une importance particulière eu égard à la nécessité pour de nombreux pays de modifier la répartition des dépenses publiques au profit de programmes efficients et bien ciblés de lutte contre la pauvreté et au détriment des utilisations improductives. Les services du FMI coopéreront avec ceux de la Banque afin d'aider les autorités nationales à accroître le bon emploi de telles dépenses.

B.  Aspects de la conception des programmes du FMI

8.  En ce qui concerne les travaux du FMI, les modifications les plus vastes et les plus importantes tiendront au fait que les politiques et les objectifs inscrits aux programmes soutenus par la FRPC seront la conséquence directe des stratégies nationales de réduction de la pauvreté (voir ci- avant). La présente section précise les implications dans deux domaines de la conception des programmes où des changements importants devraient se produire par rapport aux pratiques antérieures : i) les interactions des programmes de réduction de la pauvreté avec la mise en place de politiques macroéconomiques; ii) les questions de bonne gestion des affaires publiques, notamment en ce qui concerne les ressources.

9.  Les discussions portant sur le cadre macroéconomique deviendront plus ouvertes et plus itératives. Les services du FMI peuvent s'attendre à être invités par les membres à participer à de vastes consultations organisées par ces derniers pour préparer leur stratégie de lutte contre la pauvreté et le cadre macroéconomique sur lequel elle s'appuie. Les principales politiques macroéconomiques, y compris les taux de croissance et d'inflation retenus, ainsi que l'orientation des politiques budgétaire, monétaire et extérieure, de même que les politiques structurelles destinées à accélérer la croissance, feront l'objet de consultations publiques. Les grands programmes sociaux et sectoriels ainsi que les réformes structurelles ayant pour objectifs la croissance économique et la réduction de la pauvreté seront identifiés et classés par ordre de priorités au cours du processus de participation relatif au CSLP, et l'incidence budgétaire sera chiffrée, compte-tenu des impératifs d'efficience et de ciblage approprié des dépenses. Le calcul des coûts par une approche de bas en haut influera sur la conception du cadre macroéconomique, notamment le niveau et la composition des dépenses publiques ainsi que les déficits budgétaire et extérieur⁴. Ce faisant, les pouvoirs publics devront prendre en compte les effets sur la demande intérieure, la capacité de mise en œuvre et la nécessité de maintenir les réserves internationales à un niveau approprié. Ils devront s'assurer que les programmes de dépenses peuvent être financés de manière non inflationniste et soutenable.

10.  Dans certains pays, il pourrait être possible de réaffecter des dépenses publiques ou d'accroître les ressources intérieures à l'appui de la stratégie de réduction de la pauvreté. Comme par le passé, la possibilité de mobiliser des ressources budgétaires intérieures supplémentaires devra être étudiée dès la première phase. De même, les possibilités de financement interne supplémentaire devront être évaluées compte tenu de la nécessité de maintenir la stabilité macroéconomique et d'éviter que le secteur privé ne soit indûment évincé. Il est inévitable que des questions se posent en ce qui concerne le montant de financement intérieur et le taux d'inflation à prendre comme objectifs. Étant donné que le financement par l'inflation représente un impôt qui pèse principalement sur les pauvres, on se trouve ici en présence de risques qui doivent être pesés soigneusement. Sacrifier un faible taux d'inflation au financement de dépenses supplémentaires n'est pas un moyen efficace de lutter contre la pauvreté, en particulier si le taux d'inflation est supérieur ou égal à 10 %. Tous ces points seront examinés dans le contexte du processus de participation qui débouchera sur le CSLP et seront précisés dans le document lui-même.

11.  Une fois les contraintes de ressources intérieures déterminées, concilier l'objectif de stabilité macroéconomique avec les niveaux de dépenses requises pour atteindre les objectifs de la lutte contre la pauvreté reviendra généralement, dans une grande mesure, à obtenir un montant approprié de dons extérieurs ou de prêts hautement concessionnels⁵. D'où les trois conséquences suivantes :

• Au cours de l'élaboration du CSLP, les donateurs devront recevoir des scénarios macroéconomiques indiquant plus clairement que par le passé les financements qui seraient nécessaires pour atteindre les objectifs du programme qui ont été convenus avec le pays, en particulier en matière de réduction de la pauvreté, dans le contexte des objectifs de développement international à plus long terme. En outre, il sera vital d'indiquer quelles seraient les conséquences pour la réalisation de ces objectifs si le financement était supérieur ou inférieur au niveau proposé;

• le processus de participation devra nécessairement permettre d'identifier les composantes prioritaires du programme de réduction de la pauvreté, afin que si le financement et les dépenses étaient inférieurs à ce qui est proposé, des aménagements réduisent au minimum les effets sur les objectifs de lutte contre la pauvreté; et

• puisque les donateurs se feront leur propre idée des priorités et des possibilités de financement, ils devront être étroitement associés au processus. Ainsi, il sera plus facile de mettre en place un programme intégralement financé.

12.  Les services du FMI et ceux de la Banque devront jouer un rôle plus actif dans la mobilisation de ressources extérieures compatibles avec la stratégie de réduction de la pauvreté, en vue d'obtenir des donateurs des ressources supplémentaires pour les pays qui en auraient le plus besoin et qui pourraient les utiliser efficacement⁶. Il s'agira d'un élément intégral et important du processus du CSLP. L'objectif devrait être de maximiser l'impact global des concours financiers des donateurs, dans un contexte qu'eux-mêmes auront contribué à mettre en place.

13.  Parallèlement, les services encouragent les donateurs à envisager d'apporter d'autres modifications aux modalités de leurs concours aux pays à faible revenu. À l'heure actuelle, les pratiques suivies par les donateurs entraînent fréquemment un degré considérable d'incertitude quant aux montants et au calendrier des flux de ressources et il est possible qu'elles aient empêché une allocation efficace des fonds à l'appui des stratégies sectorielles. Les pays bénéficiaires ont signalé la lourdeur des coûts administratifs qu'entraînent les conditions importantes fixées par les donateurs et les institutions financières internationales, conditions qui se recoupent parfois. Cette situation a fait obstacle aux efforts déployés pour définir des cadres de politique macro-économique optimaux portant sur plusieurs années et il est possible qu'elle empêche l'affectation des fonds des donateurs à l'appui de la planification et de politiques à moyen terme. Par conséquent, les donateurs seraient encouragés à participer activement à la conception des CSLP et à prendre des engagements à moyen terme en faveur de la stratégie exposée dans ces documents. Cette remarque s'applique aussi à d'autres sources de financement concessionnel telles que les banques régionales de développement.

14.  Les programmes appuyés par la FRPC devront insister davantage sur l'amélioration de la gestion publique en tant que pierre angulaire de la stabilité macroéconomique, d'une croissance durable et de la lutte contre la pauvreté. Cela peut s'appliquer à l'ensemble des domaines de compétence du FMI qui touchent à la gestion publique⁷. L'accent doit toutefois être mis en priorité sur une meilleure gestion des ressources publiques, une plus grande de transparence, un regain de vigilance du public et, de manière générale, une plus grande responsabilisation des pouvoirs publics en matière de gestion budgétaire afin d'épauler la mise en œuvre et le suivi des mesures sociales et de lutte contre la pauvreté dont le coût est établi. À cet égard, le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques fait ressortir un certain nombre d'objectifs d'application générale : définition claire des rôles et responsabilités des pouvoirs publics; accès du public aux informations qui ont trait aux activités des administrations publiques; transparence de la préparation et de l'exécution du budget et des informations y afférentes; intégrité de l'information budgétaire assurée de manière indépendante⁸.

15.  Dans les pays où la transparence de la gestion publique en général et des finances publiques en particulier a besoin d'être renforcée, les programmes appuyés par la FRPC devraient être censés identifier précisément les mesures qui s'imposent et leur calendrier de mise en œuvre, ainsi que les modalités de leur suivi. La promotion d'une bonne gestion des affaires publiques passe aussi par une association étroite de la société civile au suivi des volets pertinents du programme. Les revues des dépenses publiques effectuées à intervalles réguliers (sous l'égide de la Banque mondiale) constitueront en outre des éléments clés de l'évaluation de l'impact des dépenses sur la situation sociale et la lutte contre la pauvreté. Le renforcement de l'assistance technique du FMI en coordination avec celle fournie par d'autres donateurs sera sans doute nécessaire.

16.  Les services du FMI et de la Banque mondiale devront agir en étroite concertation pour présenter aux autorités nationales une approche globale cohérente, en se concentrant respectivement sur leur domaine de compétence traditionnel comme il en a été convenu dans le passé entre les deux institutions⁹. Les services du FMI auront l'initiative dans les domaines qui relèvent traditionnellement de leur compétence. Cela comprend les efforts visant à promouvoir l'adoption de politiques macroéconomiques prudentes, les réformes structurelles connexes, portant par exemple sur le taux de change et la politique fiscale, et les questions relatives à la gestion des finances publiques, à l'exécution du budget, à la transparence des finances publiques ainsi qu'à l'administration fiscale et douanière. Les services de la Banque seront en première ligne pour conseiller les pouvoirs publics dans l'élaboration des stratégies de lutte contre la pauvreté, notamment en ce qui concerne le nécessaire travail de diagnostic sous forme d'évaluations de la pauvreté et de suivi des indicateurs pertinents, la mise au point de stratégies sectorielles, les réformes visant à renforcer l'efficacité et la capacité de réaction des institutions ainsi que la mise en place de dispositifs de protection sociale; ils devront aussi aider les autorités à évaluer les dépenses prioritaires visant à produire des résultats précis en matière de lutte contre la pauvreté. Les services de la Banque seront également à l'avant-poste pour donner des conseils aux autorités sur les moyens d'accroître l'efficacité des dépenses publiques et de mieux les orienter sur la lutte contre la pauvreté (notamment au moyen d'examens des dépenses publiques), ainsi que sur d'autres réformes structurelles telles que les privatisations et la réforme du cadre réglementaire. Nombreux sont les domaines qui nécessiteront une action concomitante des services du FMI et de la Banque, tels que l'instauration d'un environnement propice à l'épanouissement de l'initiative privée, à la libéralisation des échanges et au développement du secteur financier.

17.  Pour assumer leur rôle dans la mise au point de stratégies macroéconomiques, les services du FMI devront être en mesure d'interpréter les travaux de la Banque et d'autres institutions. Cependant, conformément aux points de vue exprimés par le Conseil, les services du FMI ne chercheront pas à ajouter ou à substituer leurs travaux à ceux la Banque en matière d'analyse de la pauvreté ou d'élaboration des politiques sociales.

18.  En dehors des modifications de fond qu'exige une action plus centrée sur la lutte contre la pauvreté, les principales dispositions des accords appuyés par la FRPC sont identiques à celles qui s'appliquaient à la FASR. Les conditions d'accès seront celles qui ont été adoptées par le Conseil en janvier 1999 et des décisions spécifiques seront prises quant au montant disponible dans le cadre de chaque accord en fonction de la vigueur du programme. Par ailleurs et à titre d'exemple : les pays habilités à bénéficier de la FRPC sont les mêmes que dans le cas de la FASR; les ressources seront engagées sur la base d'un accord triennal; les critères de réalisation, revues et décaissements seront établis sur une base semestrielle, ou trimestrielle dans certains cas; le taux d'intérêt applicable sera de 0,5 % et les échéances iront de 5 ans ½ à 10 ans. On continuera de présumer que toutes les lettres d'intention et mémorandums de politique économique et financière aux fins de l'utilisation des ressources de la FRPC seront rendus publics.

III.  Adéquation de la FRPC avec le CSLP

19.  Les accords approuvés par le FMI au titre de la FRPC doivent être conformes à la stratégie globale de lutte contre la pauvreté et l'épauler. L'adéquation d'un accord au titre de la FRPC avec le cadre stratégique de lutte contre la pauvreté (CSLP) devra être évaluée par les services au moment où l'accord est soumis au Conseil pour approbation et réévaluée lors des revues du programme. La démarche proposée ci-après établit des liens visant à assurer que le CSLP sous-jacent soit suffisamment actuel pour appuyer un accord FRPC. Des procédures sont proposées pour les cas d'évolution imprévue de la situation. Le cadre proposé repose sur l'élaboration et la mise en œuvre d'une coordination encore plus étroite avec les services de la Banque, comme principal moyen de veiller à ce que le CSLP et son application répondent aux attentes dans les domaines de compétence de la Banque.

20.  Un CSLP à jour et avalisé par les Conseils du FMI et de la Banque dans leurs domaines de compétence respectifs constituerait une condition préalable à l'approbation d'un accord FRPC par le FMI ou à la conclusion d'une revue dans ce cadre. Il est proposé qu'après une période de transition pendant laquelle des CSLP intérimaires seront élaborés¹⁰, un CSLP soit établi selon un processus participatif tous les trois ans normalement, les autorités préparant des rapports d'étape annuels pour actualiser la stratégie dans l'intervalle, le cas échéant. Ainsi, un CSLP à jour ou un rapport d'étape avalisé par la Banque et le FMI devrait être disponible chaque fois que le Conseil d'administration du FMI est appelé à approuver un nouvel accord FRPC ou à effectuer une revue.

21.  Le calendrier fixé pour l'examen du CSLP par Conseil doit concilier un certain nombre d'objectifs. Voici les jalons d'une approche possible:

• Il est proposé qu'en règle générale, l'examen d'un CSLP ou d'un rapport d'étape en Conseil coïncide avec celui de l'accord au titre de la FRPC ou l'achèvement d'une revue.

• Compte tenu du cycle normal de l'élaboration des politiques nationales, il serait souhaitable que les CSLP soient établis en temps voulu pour sous-tendre la préparation du budget annuel du pays et que la discussion par le Conseil soit ainsi synchronisée avec les demandes d'accord triennal ou les revues annuelles. Dans la mesure du possible, la préparation du CSLP (y compris celle du CSLP intérimaire, décrite ci-après) devra viser à coïncider avec ce calendrier, toutes les parties concernées œuvrant dans ce but. Dans le même temps, les services du FMI estiment qu'il importe de ne pas lier à tout prix le calendrier de l'examen du CSLP aux opérations du FMI, compte tenu du fait que tous les principaux acteurs associés aux efforts de lutte contre la pauvreté menés par un pays doivent chercher à aligner leurs opérations sur le CSLP.

• Dans l'idéal, les cycles triennaux des CSLP et des accords FRPC coïncideraient, et un nouvel accord entrerait en vigueur en même temps qu'un nouveau CSLP est avalisé. Cela peut fort bien se produire, mais les services du FMI ne recommandent pas d'en faire une condition sine qua non. La possibilité d'annuler un accord FRPC avant son terme et d'en amorcer un autre au moment de l'établissement d'un nouveau CSLP pourrait avoir des effets perturbateurs pour les pays emprunteurs autant que les créanciers. Toutefois, les programmes en vigueur appuyés par la FRPC devraient être suffisamment souples pour intégrer les objectifs et mesures macroéconomiques et structurelles contenus dans les CSLP lorsque ceux-ci sont établis au cours de la période d'application d'un accord triennal au titre de la FRPC.

• En règle générale, un nouvel accord FRPC ou l'achèvement d'une revue dans le cadre d'un accord en vigueur ne pourront être approuvés que si un CSLP ou un rapport d'étape a été avalisé par les Conseils du FMI et de la Banque dans les douze mois précédents.

22.  Dans les cas où le Conseil est applé à prendre une décision sur l'utilisation des ressources de la FRPC sans disposer simultanément d'un CSLP ou d'un rapport d'étape, les documents présentés à l'appui du programme doivent donner une évaluation de l'incidence des événements survenus depuis le précédent examen sur la pertinence du dernier CSLP en date. Les mesures inscrites dans un CSLP en vigueur peuvent appeler des ajustements en cours d'année en cas d'événements imprévus. Tout ajustement par rapport au CSLP en vigueur jugé nécessaire à l'achèvement d'une revue doit être convenu en accord avec les autorités et les services de la Banque et figurer explicitement dans les documents qui sous-tendent le programme. Les politiques inscrites dans le CSLP et le programme sous-jacent appuyé par la FRPC devraient par conséquent être harmonisées dans le cadrage de la stratégie de lutte contre la pauvreté de l'année suivante ou dans le contexte du prochain rapport d'étape.

23.  Étant donné que les décisions du FMI concernant l'utilisation des ressources de la FRPC ne seront pas nécessairement prises en même temps que le CSLP ou le rapport d'étape sont avalisés par les Conseils, il convient de prévoir un mécanisme pour vérifier que le cap de la stratégie de lutte contre la pauvreté est maintenu au moment de l'approbation des accords FRPC ou de la conclusion de revues. Dans cette optique, la direction ne recommandera au Conseil de prendre une décision que si elle estime que le CSLP est mis en œuvre de manière satisfaisante, après consultation des services et de la direction de la Banque. S'il y a eu dérapage, la recommandation de la direction sera subordonnée à l'adoption -- d'un commun accord -- de mesures correctrices suffisantes et crédibles pour ramener la stratégie de lutte contre la pauvreté sur la bonne voie. Conformément aux suggestions qui ont été émises par le Conseil, cette approche implique une plus large prise en compte de l'application des volets de la stratégie qui relèvent du domaine de compétence de la Banque, à la différence de la proposition précédente consistant à prendre en compte deux ou trois mesures clés de lutte contre la pauvreté identifiées dans les programmes FRPC¹¹.

24.  S'agissant des mesures macroéconomiques et structurelles relevant du domaine de compétence du FMI, ce sont les services et la direction du FMI qui évalueront la mise en œuvre du CSLP. En ce qui concerne les politiques sociales, la plupart des mesures de lutte contre la pauvreté et les politiques structurelles qui sont principalement du ressort de la Banque mondiale, les services du FMI devront s'assurer auprès des services de la Banque que leur application ne suscite pas de préoccupation majeure, avant de décider en accord avec la direction de recommander ou non au Conseil d'administration du FMI d'approuver un programme FRPC ou de conclure une revue¹². Il est prévu que l'avis des services de la Banque aura beaucoup de poids dans l'évaluation des progrès réalisés dans ces domaines. En outre, tous les rapports des services du FMI sur les programmes FRPC inclueront l'opinion des services de la Banque sur l'application des volets du CSLP qui relèvent de son domaine de compétence. De même, le point de vue du FMI sera indiqué dans les principaux documents de la Banque.

IV.  Cadre de la conditionnalité

25.  Une étroite coordination avec la Banque dans un contexte où toutes les opérations de prêt découleront du CSLP est de nature à éviter un chevauchement de la conditionnalité et du suivi des opérations de prêt du FMI et de la Banque, le but étant de rendre le suivi du programme réalisé par les deux institutions plus transparent, plus responsable et plus efficace. À l'inverse, les programmes appuyés par la FASR étaient souvent assortis de multiples critères structurels relevant du domaine de compétence de la Banque, tels que la réforme des entreprises publiques, la restructuration de la fonction publique et la réforme des politiques sectorielles. La responsabilité du suivi de certains critères incombant toujours au premier chef à la Banque, il en est résulté des situations où les repères des programmes du FMI peuvent perdre leur raison d'être lorsque les autorités nationales s'accordent avec la Banque sur de nouvelles stratégies.

26.  Afin de mieux cibler la conditionnalité et d'en accroître l'efficacité, il est donc proposé que les CSLP ou les documents qui les accompagnent précisent, pour chaque mesure, qui, de la Banque ou du FMI, est responsable au premier chef d'aider les autorités à l'élaborer et à en suivre l'application. Il est évident que l'autre institution restera, comme toujours et comme il convient, associée aux discussions. On s'attend aussi à ce que d'autres institutions internationales, les donateurs et la société civile jouent un rôle dans l'élaboration et le suivi des politiques dans certains domaines. Dans ce cas, selon que la Banque ou le FMI est désigné comme chef de file, elle ou il sera le principal responsable de la liaison des travaux avec les autres groupes mentionnés.

27.  Sur la base de la répartition convenue des responsabilités, le contenu des lettres d'intention et des mémorandum de politique économique afférents à l'utilisation de la FRPC et les accords qui en découlent ne porteraient en principe que sur les domaines relevant en priorité de la compétence du FMI (domaines dans lesquels la conditionnalité serait appliquée avec retenue). La conditionnalité relevant du domaine de compétence de la Banque incomberait à cette institution et ne serait pas censée figurer dans un accord au titre de la FRPC¹³. Les résultats obtenus dans les domaines qui relèvent de la Banque seraient ensuite résumés dans la partie des rapports des services du FMI qu'il est proposé de réserver à l'exposé de l'opinion des services de la Banque. Cette complémentarité du schéma de suivi et de conditionnalité des programmes se distingue de la pratique actuelle; il conviendra d'en évaluer les résultats à l'usage dans le cadre des revues (voir ci-après).

28.  En éliminant les chevauchements, on peut s'attendre à ce que les pays emprunteurs tirent avantage du fait qu'il sera plus simple de réunir les conditions requises pour obtenir de l'assistance. De plus grandes avancées seront réalisées dans ce sens si les autres institutions et bailleurs de fonds s'appuient sur le CSLP pour coordonner leurs stratégies de prêt et en déterminer les conditions.

29.  La conditionnalité des accords FRPC doit permettre d'évaluer l'application du programme afin d'assurer la réalisation de ses objectifs. En ce qui concerne l'évolution macroéconomique, le suivi des accords visera à préserver les objectifs macroéconomiques établis dans le CSLP. Le CSLP comportera un cadre macroéconomique à moyen terme quantifié, à partir duquel des critères de réalisation trimestriels précis seront définis pour le programme appuyé par la FRPC. Le suivi de l'évolution macroéconomique sera assuré selon la pratique établie, sur la base d'objectifs intermédiaires portant sur les finances publiques, la situation monétaire et le secteur extérieur.

30.  La conditionnalité applicable à l'utilisation de la FRPC portera comme il se doit, sur des mesures identifiées comme relevant de la compétence du FMI et considérées comme essentielles à la stabilité macroéconomique du pays et à la mise en œuvre de la stratégie de croissance durable et de réduction de la pauvreté. Les rôles respectifs de la Banque et du FMI seront définis comme il est indiqué aux paragraphes 16 et 17 supra. Dans certains domaines de compétence mutuelle, comme la réforme du commerce extérieur ou du secteur bancaire, la conditionnalité des programmes appuyés par la FRPC portera sur les secteurs dans lesquels le FMI est en première ligne dans le pays concerné.

31.  Les conditions relatives aux réformes structurelles dans les programmes appuyés par la FRPC seront tirées de l'ensemble des mesures structurelles figurant dans le CSLP ou en constitueront le prolongement. Si le CSLP comporte un train de mesures extrêmement détaillées, la lettre d'intention/mémorandum de politique économique et financière (MPEF) qui sous-tend l'accord FRPC pourra essentiellement extraire les mesures qu'il est prévu d'appliquer pour l'année à venir. Si en revanche le CSLP ne comporte que des orientations politiques plus générales, la lettre d'intention/MPEF devra présenter des mesures concrètes et leur calendrier de mise en œuvre à l'appui de la stratégie convenue.

V.  Dispositions transitoires

32.  Le processus d'élaboration de CSLP exhaustifs a été engagé, mais il faudra du temps pour mettre au point des stratégies participatives qui appartiennent en propre aux pays. Des dispositions transitoires seront nécessaires dans l'intervalle pour assurer la continuité du soutien du FMI aux pays dans le cadre de la FRPC, pour intégrer aussi vite que possible les éléments de la nouvelle stratégie dans les programmes et pour encourager les pays à élaborer sans tarder des CSLP exhaustifs¹⁴. Les services de la Banque et du FMI ont entamé les préparatifs en vue de remplacer rapidement le DCPE par un CSLP intérimaire sur la base duquel les prêts continueront d'être assurés. Le contenu et le processus d'élaboration des CSLP intérimaires sont décrits dans le document conjoint qui accompagne celui-ci.

33.  Un CSLP intérimaire sera nécessaire pour sous-tendre de nouveaux programmes annuels appuyés par la FRPC. Comme dans le cas du DCPE, le CSLP intérimaire pourra être préparé en même temps que la demande d'approbation du nouveau programme annuel ou avant, à l'appui d'une nouvelle stratégie d'assistance-pays de la Banque ou dans le contexte du document à fournir au stade de la prise de décision dans le cadre de l'Initiative PPTE. En règle générale, un CSLP intérimaire avalisé dans les six mois précédents sera requis à l'appui d'un nouveau programme annuel dans le cadre de la FRPC. Les dispositions institutionnelles seront, pour la plupart, comparables à celles qui sont décrites ci-dessus pour les CSLP. Le CSLP intérimaire devra être avalisé par les Conseils de la Banque et du FMI, sur la base d'une évaluation conjointe effectuée par les services des deux institutions, avant que le Conseil d'administration du FMI puisse approuver un accord triennal appuyé par la FRPC ou des décaissements à l'appui des nouveaux programmes annuels. Par ailleurs, avant de recommander ou non la conclusion des revues à mi-parcours, les services du FMI prendront l'avis des services de la Banque et l'inclueront dans leur rapport. Enfin, les dispositions relatives au suivi et à la conditionnalité seront conformes à la répartition des responsabilités entre le FMI et la Banque proposée plus haut, pour autant que les CSLP intérimaires le permettent.

34.  Les services engageront les pays membres à amorcer au plus tôt le remplacement des CSLP intérimaires par des CSLP complets et les y aideront activement. Les efforts dans ce sens seront d'abord centrés sur les pays admis à bénéficier de l'Initiative PPTE et qui auront franchi le stade de la prise de décision ou sont sur le point d'y parvenir (tableau 1). En règle générale, on prévoit -- partant du principe qu'un CSLP sera censé être établi dans un délai de deux ans -- que les pays soumettront un seul CSLP intérimaire et produiront un CSLP complet un an après. L'avancement des travaux d'élaboration des CSLP sera examiné périodiquement (voir infra).

35.  Des dispositions transitoires différentes devront être arrêtées pour les pays à faible revenu qui n'ont pas à établir un CSLP intérimaire dans l'année qui vient. Il s'agit des pays qui n'appliquent pas en ce moment de programme appuyé par le FMI ou n'ont pas de prêt de l'IDA en cours, et qui ne sont pas en pourparlers à cet effet. Pour ces pays, il est proposé de proroger la période transitoire avant la préparation d'un CSLP à part entière, bien que les pays devraient établir de tels documents même s'ils ne viennent pas à l'appui de prêts de la Banque ou du FMI. Ces dispositions vaudront aussi à l'avenir dans le cas des pays qui auront bénéficié d'un accord FRPC fondé sur un CSLP, lequel, après avoir expiré, sera suivi d'une interruption prolongée des concours du FMI ou de la Banque mondiale sans que le CSLP soit mis à jour dans l'intervalle. Pour les pays à faible revenu qui entrent dans ces catégories, le schéma ci-après est proposé et modulé en fonction du type de concours initial du FMI :

• Aide d'urgence (pour les pays sortant d'un conflit ou victimes d'une catastrophe naturelle) : si les autorités et les services du FMI prévoient que le recours à ce type d'aide débouchera sur un programme appuyé par la FRPC, les documents présentés par les autorités doivent établir d'entrée de jeu un calendrier pour la préparation d'un CSLP¹⁵. Le FMI n'exigera pas ce document avant que le premier programme appuyé par la FRPC soit proposé, lequel s'appuiera alors sur un CSLP intérimaire ou à part entière, selon le calendrier convenu au préalable.

• Accords de confirmation : dans ce cas également, un CSLP ne sera pas exigé mais une date butoir sera fixée dans la lettre d'intention/MPEF pour la préparation d'un CSLP si les autorités et les services du FMI prévoient que le pays présentera ensuite une demande d'accord appuyé par la FRPC¹⁶. On s'attendra à ce que les pays qui demandent un accord de confirmation établissent leur CSLP plus rapidement que ceux qui ont initialement recours à une aide d'urgence, étant donné que ces pays disposent, par définition, d'un cadre institutionnel plus apte à la mise en œuvre de politiques macroéconomiques et structurelles.

• Accords au titre de la FRPC : un CSLP intérimaire sera exigé à l'appui de la demande d'approbation d'un accord triennal par le Conseil d'administration. On s'attendra en règle générale, qu'un CSLP à part entière soit ensuite établi pour que la direction et les services du FMI recommandent l'achèvement de la revue couvrant la deuxième année du programme.

VI.  Documentation

36.  Il est proposé de communiquer aux Conseils des deux institutions une évaluation succincte réalisée conjointement par les services du FMI et de la Banque, pour accompagner le CSLP et les rapports d'étape annuels. Ce document -- qui fait l'objet d'une analyse plus détaillée dans le document conjoint sur les CSLP -- aura pour objet d'évaluer le cadrage de la stratégie de lutte contre la pauvreté et de justifier la recommandation des services au Conseil (de donner ou non son aval). Avec cette évaluation, qui s'ajoute aux pièces à verser au dossier du CSLP, déjà plus nombreuses que pour le DCPE, la documentation requise à l'appui d'un programme dans le cadre de la FRPC sera sans doute plus importante que dans le cas de la FASR.

37.  Il convient donc d'envisager des moyens de rationaliser quelque peu la documentation à fournir à l'appui d'une demande d'accord au titre de la FRPC. Les services sont conscients du degré de chevauchement non négligeable des documents qui sous-tendent les programmes appuyés par la FASR (tableau 2). Les efforts menés pour remédier à cette situation n'ont atteint que très partiellement leur objectif, en raison de la diversité de la finalité, du public et des politiques qui président à la publication des divers documents. Dans l'optique de la publication des pièces explicatives supplémentaires qui accompagneront le CSLP et de l'évaluation par les services, les dispositions concrètes suivantes sont proposée pour rationaliser la documentation requise à l'appui des demandes d'accord au titre de la FRPC :

• À l'exception des cas où elles font office de lettre de transmission, les lettres d'intention (ou mémorandums de politique économique et financière) doivent se borner, si les autorités y consentent, à énumérer les mesures envisagées, regroupées par grandes rubriques et accompagnées des nécessaires tableaux récapitulatifs des critères de réalisation et repères. Ces mesures devraient être présentées sous forme d'alinéas ou de matrice. Contrairement à bon nombre de documents de politique générale, celui-ci ne comporterait pas une analyse de la situation économique ni un récapitulatif des résultats de la mise en œuvre du programme à la date de sa rédaction, étant donné que ces aspects seraient couverts dans le CSLP ainsi que dans l'évaluation et le rapport établis par les services.

• Les rapports des services pourraient être plus condensés, compte tenu des documents fournis à l'appui du CSLP ainsi que des évaluations par les services. Ces rapports devraient consister essentiellement à fournir des explications et une analyse, et ils ne devraient traiter que des mesures clés dans le texte en renvoyant autrement à la lettre d'intention et au CSLP. Si les autorités préfèrent insérer la documentation de référence dans leur lettre d'intention/MPEF, cette documentation pourrait être éliminée des rapports avec les références appropriées, et le rapport se limiterait à l'évaluation réalisée par les services.

• Si un CSLP et une lettre d'intention sont publiés au même moment que les documents afférents à l'Initiative PPTE ou peu avant, les mesures que les autorités se proposent de prendre à terme ne figureront pas dans ces documents qui feront plutôt référence au CSLP. Les récents aménagements apportés à l'Initiative PPTE ont aussi permis de condenser les passages des documents y afférents qui ont trait aux facteurs de vulnérabilité, étant donné que les objectifs de viabilité ne sont plus définis à partir de fourchettes basées sur ces facteurs.

VII.  Revue

38.  Les dispositions proposées dans le présent document et dans ceux qui l'accompagnent représentent une innovation majeure dans la manière dont le FMI travaille avec les pays à faible revenu. Aussi convient-il d'engager à bref délai un processus de revue et de suivi. Les services du FMI proposent d'effecteur une revue exhaustive de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance avant la fin 2001, date à laquelle on s'attend à ce que la plupart des utilisateurs de la FRPC aient préparé au moins un CSLP. Cette revue aurait pour but d'évaluer dans quelle mesure les programmes appuyés par la FRPC ont contribué à épauler la stratégie exposée dans le CSLP et ferait appel à la participation des pays membres, des institutions internationales, des autres donateurs et de la société civile.

VIII.  Conséquences en termes de ressources

39.  La stratégie consistant à renforcer la lutte contre la pauvreté aussi rapidement que possible aura un impact non négligeable sur les travaux du FMI et donc sur les ressources nécessaires. La direction et les services du FMI estiment que cette nouvelle approche ne pourra être menée à bien sans un ferme engagement du Conseil à accroître la dotation en effectifs des départements qui participeront à cet effort. Une estimation préliminaire précise des ressources nécessaires a été transmise au Conseil¹⁷. On trouvera ci-après un bref récapitulatif des nouveaux domaines d'intervention. Si certains de ces domaines appellent pour partie, un redéploiement d'effectif, ils nécessiteront pour la plupart, une augmentation nette des ressources.

40.  Il est probable que l'aide à la préparation des CSLP demandera à la fois beaucoup de temps et de ressources. Les implications sont les suivantes:

• Accroissement de la charge de travail des missions : étant donné le volume et la nature du travail à entreprendre, la préparation des CSLP nécessitera vraisemblablement des missions supplémentaires dans les pays qui utilisent ou s'attendent à utiliser les ressources de la FRPC. La durée des missions sera sans doute allongée et elles donneront lieu à plus de déplacements à l'intérieur des pays. Il faut envisager au moins une mission de plus par an dans la plupart des pays pouvant être admis à bénéficier de la CSLP, voire davantage pour aider à l'élaboration du premier CSLP. En outre, il est proposé que les services du FMI prennent part à l'élaboration des CSLP dans les pays obtenant des financements concessionnels de la Banque, même si on ne s'attend pas à ce qu'ils reçoivent une assistance au titre de la FRPC.

• Coordination avec la Banque mondiale : elle devra être renforcée tant au niveau des départements géographiques et techniques que de la direction. Un ou plusieurs aide-mémoires internes fixant les grandes lignes des missions portant sur les CSLP devront être rédigés conjointement par les services de la Banque et du FMI, de même que l'évaluation des CSLP. L'expérience de l'Initiative PPTE montre que cette coordination des efforts est un moyen particulièrement efficace d'assurer une communication directe, des échanges de vue francs et ouverts et la résolution des divergences, mais les services comme la direction des institutions doivent y consacrer du temps.

• Surcroît de travail pour les représentants résidents : le processus de consultation nécessaire à la préparation et au suivi des CSLP sera intensif, et la présentation des vues du FMI devra sans doute aller bien au-delà des travaux réalisés dans le cadre des missions. Les représentants résidents devront y prendre une part active. Il faudra sans doute affecter au moins un représentant résident dans la plupart des pays appliquant un CSLP, voire deux dans les pays qui appliqueront des programmes appuyés par la FRPC¹⁸.

• Assistance technique : le FMI devra fournir un important effort d'assistance technique en matière de gestion et de transparence des finances publiques; une assistance technique supplémentaire pourrait également s'imposer dans les domaines bancaire et statistique.

• Documents supplémentaires à établir par les services : une brève évaluation conjointe devra accompagner le CSLP ou le rapport d'étape lorsque les Conseils des deux institutions seront appelés à donner leur aval dans leur domaine de compétence respectif, bien qu'il soit prévu de rationaliser les autres pièces du dossier, comme indiqué plus haut.

41.  Les travaux décrits ci-dessus sont lourds d'implications pour les effectifs et le budget des voyages. Bien que les chefs de mission et les économistes des départements géographiques couvrent souvent plusieurs pays, ils auront plus de mal à le faire pour les pays admis à bénéficier de la FRPC. Cela concerne en particulier le Département Afrique, mais aussi les Départements Asie et Pacifique, Europe 1, Europe 2, Moyen Orient et Hémisphère occidental. Par ailleurs, il convient de noter que les activités relatives à l'Initiative PPTE seront particulièrement contraignantes pour beaucoup d'équipes affectées aux pays concernés, avec des répercussions sur les départements chargés des revues. En outre, les économistes du Département des finances publiques et du Département de l'examen et de l'élaboration des politiques seront davantage sollicités pour les missions, et il est probable que l'Institut et les départements des finances publiques, de la monnaie et des changes, et des statistiques seront aussi appelés à fournir une assistance technique et des programmes de formation supplémentaires.

42.  Au-delà des travaux directement liés à la préparation du CSLP pour chaque pays, les services du FMI ont engagé un important effort d'élaboration des politiques relatives à la nouvelle stratégie et il y aura encore à faire dans ce domaine. Pour l'essentiel, ces politiques devront être mises au point en accord avec la Banque mondiale. Un processus interne de discussion et de revue au sein du FMI est également nécessaire pour tirer parti du point de vue de tous les départements concernés et pour veiller à ce que les nouvelles politiques soient effectivement appliquées dans les travaux réalisés sur chaque pays. Une réflexion de fond doit être menée sur les rapports entre l'évolution macroéconomique et la pauvreté. En outre, le FMI doit redoubler d'efforts pour expliquer sa politique dans les instances extérieures. On s'attend à ce que certaines de ces activités soient concentrées sur les deux prochaines années, bien que d'autres, notamment dans le domaine des relations extérieures, soient appelés à s'inscrire dans la durée.

IX.  Thèmes de discussion

43.  Nombre des thèmes de discussion relatifs à l'orientation générale de la stratégie de lutte contre la pauvreté figurent dans le document conjoint sur les CSLP. Les administrateurs sont invités à donner leur avis sur les implications de la nouvelle approche pour les opérations du FMI et en particulier sur la relation entre la FRPC et le CSLP. Les administrateurs pourraient notamment réfléchir aux questions suivantes :

• Les administrateurs sont invités à donner leur point de vue sur la description des implications générales de la nouvelle stratégie de lutte contre la pauvreté pour les opérations du FMI. Les administrateurs souscrivent-ils au rôle attribué au FMI et à ses services dans l'application de la nouvelle stratégie?

• Les administrateurs souscrivent-ils à la proposition d'intégrer des mesures chiffrées pour le renforcement de la croissance et la réduction de la pauvreté dans le cadre macroéconomique? Les administrateurs considèrent-ils que les services devraient rechercher plus activement les financements extérieurs nécessaires?

• Les administrateurs souscrivent-ils à l'importance donnée aux mesures d'amélioration de la gestion publique, là où elles s'imposent, et en particulier à la transparence et à la responsabilisation en matière de gestion des finances publiques?

• Les administrateurs souscrivent-ils à la formule proposée en ce qui concerne le calendrier de l'examen des CSLP par le Conseil d'administration?

• Les administrateurs sont-ils d'avis qu'un programme FRPC devrait être interrompu si la mise en œuvre du CSLP -- y compris dans les domaines relevant principalement de la compétence de la Banque -- est jugée insatisfaisante?

• Les administrateurs souscrivent-ils à la proposition consistant à identifier, dans le CSLP ou les documents d'accompagnement, l'institution -- FMI ou Banque mondiale -- à laquelle il incombera au premier chef d'appuyer l'élaboration des politiques et d'assurer le suivi de chaque mesure?

• Les administrateurs souscrivent-ils à la proposition visant à mieux cibler la conditionnalité et à en accroître l'efficacité en la limitant, pour la FRPC, aux domaines qui relèvent principalement de la compétence du FMI, sauf dans les cas où un critère structurel ou une condition donnée a un impact macroéconomique direct et déterminant?

• Les administrateurs souscrivent-ils aux propositions visant à utiliser des CSLP intérimaires à l'appui des nouveaux prêts au titre de la FRPC?

• Les administrateurs acceptent-ils que les dispositions transitoires décrites au paragraphe 35 s'appliquent aux pays qui ne prépareront pas un CSLP intérimaire dans l'année qui vient?

• Les administrateurs sont-ils d'avis qu'une revue de la FRPC devrait être effectuée d'ici la fin de 2001, avec la contribution des pays membres, des institutions internationales, des autres donateurs et de la société civile des pays concernés?