Una globalización para todos -- Intervención del Sr. Eduardo Aninat
14 de marzo de 2000
Discursos
14 de marzo de 2000
Señoras y señores: Es un honor compartir con ustedes las reflexiones sobre política económica y reducción de la pobreza; les estoy muy agradecido por la oportunidad que me brindan de comentar sobre la función del FMI en el terreno social y su evolución. El diálogo que hoy celebramos es uno entre varios intercambios de ideas sobre el mismo tema, intercambios que se ven crecientemente enriquecidos por la participación de un amplio segmento de la humanidad, incluidos los propios sectores pobres.
Desde Copenhague a Libreville, desde Beijing a Cancún, escuchamos llamados para que se reduzca la pobreza y la globalización sea de todos1. Efectivamente, el producto mundial per cápita ha crecido un 90% desde 1970. Pero, en África, el nivel del ingreso real per cápita es hoy más bajo que hace 30 años, mientras que en Oriente Medio y América Latina, el ingreso real de los países en desarrollo ha crecido, pero a menor ritmo que en los países industriales. En conjunto, el número de personas muy pobres —que viven con menos de US$1 al día— se ha mantenido aproximadamente estable en los últimos diez años; se ha conseguido sólo un avance limitado en la reducción del porcentaje de la población mundial que vive en la pobreza.
¿Qué podemos hacer para paliar este sufrimiento humano innecesario y poner fin a este despilfarro de potencial humano? Parece que un nuevo espíritu anima a la comunidad internacional. Los dirigentes africanos reunidos en Libreville en enero pasado se comprometieron a enfrentar directamente el problema de la pobreza con ayuda de sus socios en el desarrollo. Doy fe —pues participé activamente en la cumbre africana— de que nunca hasta ahora había visto un compromiso tan profundo de los dirigentes africanos a favor del cambio. Su resolución se ha hecho eco de las promesas formuladas en conferencias de las Naciones Unidas, concretamente en el compromiso de Copenhague, de 1995, en el sentido de reducir a la mitad, en el año 2015, la proporción de la humanidad que vive en la extrema pobreza.
Afortunadamente, las perspectivas económicas mundiales ofrecen un entorno favorable. Tras dos años de desaceleración con motivo de las crisis en Asia y en países de mercado emergente de otras regiones, el crecimiento mundial se acerca este año al 4% y podría continuar situándose alrededor de ese nivel en los próximos años.
Además, se da una serie de factores convergentes prometedores:
Tenemos que aprovechar esta evolución favorable para elaborar una política económica y social que refuerce ambas vertientes. En ello, nos corresponde a todos un papel. Mi intervención hoy día se centrará en la función que le compete al FMI y en la manera en que todos podemos colaborar para que, de una vez por todas, se cumplan las promesas que hemos formulado.
¿Cómo encaja el FMI en este panorama? Un elemento clave del mandato del FMI, plasmado en el Convenio Constitutivo, es contribuir al fomento y mantenimiento de altos niveles de empleo e ingreso real. Con ese fin, el FMI fomenta las condiciones de lo que se llama “un crecimiento de alta calidad”. El concepto lo explicó el mes pasado en Bangkok el entonces Director Gerente del FMI, Michel Camdessus, con ocasión de UNCTAD X. Lo definió en los siguientes términos:
Sabemos desde hace mucho tiempo que una política macroeconómica bien concebida, o sea, las medidas que fomenten una tasa de inflación baja, los tipos de cambio estables y ajustados a la realidad y una presión fiscal razonable, favorece el crecimiento. Sabemos también desde hace mucho tiempo que la política macroeconómica bien concebida y las reformas estructurales que fomenten el crecimiento son favorables a los pobres, pues el crecimiento es la fuente más importante para luchar contra la pobreza y, además, una fuente importante de financiamiento para el gasto social específico. Por ejemplo, en Chile durante los años noventa, cuatro quintas partes del incremento del 50% alcanzado en el gasto social real per cápita tuvo su fundamento en la rapidez del crecimiento2.
Además, una tasa de inflación baja fomenta la igualdad del ingreso y beneficia directa y concretamente a los pobres. De hecho, la inflación es el más injusto de los impuestos pues recae fuertemente sobre los que carecen de poder de negociación y están privados de mecanismos compensatorios establecidos como la indexación.
En la etapa en que nos encontramos, muchos países en desarrollo han superado con éxito la “primera generación” de reformas cuyo propósito era establecer la estabilidad macroeconómica y reavivar el crecimiento. Se han eliminado distorsiones cambiarias, se han abierto los sistemas de comercio y pagos, se eliminaron los controles sobre los precios y se han liberalizado los sistemas de producción y comercialización, sobre todo en la agricultura.
Sin embargo, pese a cierto progreso, la mayoría de los países en desarrollo todavía no han logrado avanzar lo suficiente con las reformas de “segunda generación”, cuyo objetivo es preparar a los países para que puedan aprovechar las ventajas de la globalización. Esas reformas afectan al sector financiero, a la privatización de las empresas estatales, a la mejora de la calidad y la prestación de los servicios sociales, a la reconfiguración de la función del Estado y al establecimiento de normas de buen gobierno (incluida la transparencia y la rendición de cuentas).
Una razón que explica el retraso en las reformas de “segunda generación” parece estar en la necesidad concomitante de enfrentar abiertamente las repercusiones sociales. ¿Qué hay de nuevo en esto? La creciente aceptación de que la relación causa-efecto, entre crecimiento y reducción de la pobreza, también se manifiesta en el sentido opuesto. Es decir, la reducción de la pobreza y la mayor equidad social alimentan el crecimiento. Sin que se reduzca la pobreza, será difícil mantener durante el tiempo que haga falta la solidez de las medidas macroeconómicas y las reformas estructurales que eliminen la inflación y eleven la tasa de crecimiento, y será improbable que persevere la voluntad política por ese camino. Además, las medidas que ayudan directamente a los pobres, como la inversión en enseñanza primaria y atención básica de la salud, potencian su contribución al bienestar colectivo y les permiten beneficiarse más rapidamente del propio crecimiento económico.
Así, pues, lo que se necesita es un círculo virtuoso de menos pobreza, crecimiento sostenido y más ahorro, inversión y productividad. Por supuesto, nada de esto se logra de la noche a la mañana. Pero sí puede conseguirse en un plazo razonable de tiempo. Si me permiten que mencione otro ejemplo más de mi propio país: en diez años aproximadamente, la pobreza en Chile se ha reducido radicalmente del 45% de la población en 1987 al 23% en 1998. Se logró en condiciones de fuerte crecimiento económico y de estabilidad de los precios, lo que condujo a un crecimiento real de los salarios de más del 3% anual y al rápido aumento del empleo. El gasto social se incrementó, cuidadosamente focalizado, y se abrieron a la competencia y la movilidad los sectores protegidos e ineficientes.
Si bien las reformas esenciales orientadas al crecimiento suelen beneficiar a los pobres, puede que algunos sectores pobres o grupos vulnerables resulten perjudicados durante la transición. Para evitarlo, el FMI colabora mano a mano con los responsables de la política económica para asegurar que se establezcan redes de protección social que sean eficaces en función del costo. Más aún, son redes que se necesitan para protección frente al incremento temporal del desempleo y la pérdida de ingreso, ya sea por los efectos de transición que producen las reformas, por una desaceleración coyuntural o, incluso, por una crisis.
La importancia de este aspecto resultó evidente en las crisis financieras de 1997-98, en las que muchas de las economías afectadas no estaban preparadas para hacer frente a las repercusiones sociales. Con el aliento de las instituciones de Bretton Woods, Indonesia adoptó un programa de subvención del arroz y un programa de obras públicas, y Corea amplió y reforzó su seguro de desempleo, un aspecto que era esencial para dar flexibilidad al mercado laboral. Sin embargo, se perdió un tiempo valioso mientras las autoridades trataron de identificar a toda prisa los sectores más afectados y organizar las instituciones que hacían falta para implementar las redes de protección social adecuadas. ¿Qué medidas podrían tomarse para que no se repita esa situación? El examen reciente de la participación del FMI en temas sociales parece indicar lo siguiente3:
Siguiendo estos lineamientos, México, por ejemplo, ha lanzado una iniciativa innovadora de lucha contra la pobreza denominada PROGRESA, un programa integrado de educación, salud y alimentación. El programa se aparta de lo hecho hasta ahora en dos aspectos importantes. Primero, está orientado a las zonas rurales, en lugar de pensar únicamente en los centros urbanos. Segundo, concede transferencias en efectivo —condicionadas a la asistencia escolar y al cumplimiento de directrices de atención preventiva de la salud— en lugar de confiar en la provisión directa de bienes, que con frecuencia es dificultosa, por medio de entidades del sector público. Los primeros estudios parecen indicar que PROGRESA está contribuyendo a elevar el consumo de las familias donde hace falta y alienta la demanda de escolarización y servicios de salud en el grupo de población focalizado.
Un segundo campo en el que el FMI colabora con los responsables de la política económica para amortiguar el efecto de las reformas es en la protección del gasto social público, sobre todo en salud, educación y vivienda. Efectivamente, la educación ha resultado ser el factor más importante a la hora de explicar las diferencias en el crecimiento a largo plazo, la reducción de la pobreza y la igualdad social en países y regiones. ¿Qué ha conseguido el FMI en este campo? Según un estudio reciente de 66 países en el período 1985-98, el gasto en educación y atención de la salud se elevó en un promedio del 2,1% anual en términos reales per cápita. Más aún, en general, el incremento ha ido de la mano de mejoras en los principales indicadores sociales.
Naturalmente, queda mucho más por hacer, sobre todo en los países más pobres, y por eso están ya muy adelantadas dos nuevas iniciativas. En primer lugar, el FMI y el Banco Mundial convinieron en las Reuniones Anuales de septiembre de 1999 que la lucha contra la pobreza sería parte central de los programas respaldados por las dos instituciones en los 75 países miembros más pobres. La innovación principal de este nuevo enfoque es la elaboración de programas a partir de una estrategia total de lucha contra la pobreza que determinan los gobiernos, con la participación de una amplia gama de sectores interesados, incluidos la sociedad civil y la comunidad de donantes.
La estrategia, que se expone en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), presenta un plan focalizado de medidas y fomenta la rendición de cuentas por parte del gobierno al alentar el diálogo nacional sobre la política económica y social. Se tiene así más confianza en que se lograrán programas que merezcan un mayor grado de respaldo público que en el pasado, y se subraya que la sociedad civil considere como propias las opciones principales de política económica que se elijan. En el DELP se identificarán las prioridades para la acción pública que más repercusión tengan sobre la reducción de la pobreza, estableciéndose metas específicas que serán objeto de seguimiento. Se tienen también en cuenta las cuestiones vitales y complejas relacionadas con el fomento del buen gobierno y el apoyo a la transparencia en la formulación de medidas de política. Además, como el procedimiento sirve ahora de base para el respaldo financiero del FMI y el Banco Mundial (y, confiamos, de otros acreedores y donantes) debería contribuir a que la asistencia (ayuda) del exterior se coordine mejor y a que se emplee más eficazmente el alivio de la deuda.
¿Qué significa esto en la práctica para la división de tareas entre el Banco y el FMI? El Banco —junto con los bancos regionales de desarrollo y las agencias de las Naciones Unidas— llevará la delantera en las negociaciones con las autoridades en lo que hace a la elaboración de medidas para luchar contra la pobreza. El FMI tratará de asegurarse de que los programas sociales y sectoriales destinados a reducir la pobreza se ajustan y pueden ser financiados conforme a un marco macroeconómico y presupuestario que sirva de apoyo, fomente el crecimiento y conlleve una tasa de inflación baja.
No significa en absoluto que el FMI vaya a determinar, por ejemplo, el número de clínicas que debe construir un gobierno, o cuál es la proporción adecuada de maestros y alumnos en las escuelas de un país. Pero el FMI puede ayudar a los gobiernos a centrar la atención en las prioridades clave de gasto y, siempre que sea apropiado, justificar la mayor asistencia financiera.
Para ayudar aún más a los países pobres muy endeudados (PPME), varios de los cuales se encuentran en África, la comunidad internacional ha convenido ofrecer un alivio de la deuda más amplio y rápido, que según se prevé se pondrá a disposición gradualmente de un número mayor de países (36 en lugar de 29). En conjunto, la carga de la deuda externa de los países beneficiarios se recortaría en más de la mitad, reduciendo su deuda a niveles sostenibles y liberando más recursos para poder destinarlos a la lucha contra la pobreza. ¡Es una oportunidad que ningún país habilitado puede darse el lujo de perder!
Sin embargo, los países más pobres no podrán reconstruir sus economías en un entorno en que los países más ricos dan con una mano mientras retraen el apoyo con la otra. Los países industriales tienen que actuar rápidamente para eliminar todas las barreras a la exportación de bienes y servicios de los países más pobres. También tienen que unirse a otros para lanzar una nueva ronda de negociaciones multilaterales del comercio, que ofrezcan a mediano plazo mejores oportunidades de comercio (y de crecimiento) a los países en desarrollo. Deberían aumentar los flujos de ayuda, que actualmente son bajos, comprometerse a mediano plazo a brindar asistencia y encauzarla hacia los países que aplican las medidas adecuadas, promover los flujos de capital privado a largo plazo y asegurar que el alivio de la deuda tiene verdaderamente carácter adicional en términos de financiamiento neto.
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Para concluir, unas palabras sobre la situación actual. A medida que la comunidad internacional colabora para establecer medidas de política económica y social bien fundadas, tenemos que ser conscientes de que se nos ofrece una oportunidad única de mejorar las cosas. Naturalmente, todas las grandes iniciativas y promesas crearán esperanzas y expectativas, y si no queremos sufrir una decepción, los responsables de la política económica tendrán que actuar con rapidez y decisión.
Primero, tienen que mantener vivo el impulso del cambio. Esto significa cumplir las iniciativas internacionales prometidas. Y seguidamente reforzar y ampliar los resultados, por ejemplo, continuando con la apertura del sistema mundial de comercio. Hará falta sin duda el esfuerzo complementario de las autoridades nacionales, mediante la implementación adecuada, y mantenimiento de las medidas que favorezcan a los pobres.
Segundo, tenemos que reprimir el concepto de un Estado y sector público abstracto, omnipresente y totalmente anónimo, adaptándolo mejor a las necesidades de la sociedad civil, las ONG y la sociedad en general. Pero también tenemos que mantener la estabilidad y el orden para asegurar la convicción y la certidumbre que emanan de las reglas del juego en una democracia. Así, los responsables de la política económica tienen que estar dispuestos a afrontar las tensiones y contradicciones que surgirán inevitablemente, a nivel regional y local, como consecuencia de la reforma estructural y de la globalización en marcha. Como mínimo, esto significa buen gobierno, provisión de los bienes públicos sociales básicos y fomento de la solidaridad. Este último aspecto conlleva un sentido de justicia ética, a favor de menos desigualdad y de que los más desfavorecidos reciban el apoyo de toda la sociedad.
Hay un sesgo en pro de la esperanza: juntos, podemos conseguir y lograremos que la globalización beneficie a los pobres, de manera que ofrezca salida a los conflictos, las tensiones y al sufrimiento de los desposeídos y los grupos marginados (entre ellos los pobres) de la sociedad moderna. Después de todo, la historia nos demuestra que no son los privilegiados ni los poderosos los que se ven más afectados por el desorden, la inestabilidad, la inflación, el desempleo y los trastornos sociales.
1 Referencias a Declaración de Copenhague sobre Desarrollo Social y Programa de Acción en la Cumbre Mundial sobre Vínculos de Desarrollo Social, marzo de 1995; Declaración de Libreville a la conclusión de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de África sobre Programa Económico y Social para África al Comienzo del Tercer Milenio, enero de 2000; Declaración de Beijing y Plataforma de Acción en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, septiembre de 1995; Declaración Ministerial Conjunta III Reunión de Ministros de Hacienda del Hemisferio Occidental, febrero de 2000, Cancún.
2 Véase Aninat y otros, “Addressing Social Equity Issues in Policymaking: Lessons from the Chilean Experience”, en Tanzi y otros, encargados de la edición, Economic Policy and Equity (FMI, 1999).
3 Véase Social Issues in IMF-Supported Programs, 2000, Occasional Paper 191, FMI.
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