La restructuration de la dette souveraine intérieure : un outil à manier avec précaution

IMF Blog, December 1, 2021

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Date de publication indiquée dans le texte : le 1 décembre 2021.
Constat central : la part de la dette souveraine intérieure dans la dette souveraine totale des pays émergents et en développement est passée de 31 à 46 % en vingt ans.
Problématique : face aux vulnérabilités croissantes et au poids accru de la « dette intérieure », les questions du moment opportun et des modalités d’une restructuration interne prennent une acuité nouvelle.

La « dette intérieure » est émise conformément au droit interne et diffère de la dette extérieure :
- Avantage potentiel : les autorités peuvent modifier les dispositions des contrats en changeant le droit interne, ce qui peut éviter certaines conséquences coûteuses associées à la restructuration de la dette extérieure (par exemple, la perte d’accès aux marchés de la dette extérieure).
- Risque majeur : la dette intérieure est souvent détenue majoritairement par des créanciers intérieurs (banques intérieures, fonds de pension, ménages, autres segments de l’économie), ce qui peut propager le surendettement souverain au système financier et à l’économie domestique.

Considération primordiale : le bénéfice net d’une restructuration — les bénéfices d’un allégement de la charge de la dette l’emportent-ils sur :
- les coûts budgétaires, et
- les coûts économiques plus larges de cet allégement ?
La décision appartient à l’emprunteur souverain, avec le devoir de limiter les dommages et d’atténuer les conséquences domestiques :
- Exemples d’actions potentielles : recapitaliser certaines banques, reconstituer l’épargne des pensions de retraite, fournir un soutien budgétaire pour garantir le fonctionnement continu de la banque centrale.
Le calcul du bénéfice net déterminera si la dette intérieure doit être restructurée seule ou conjointement avec la dette extérieure.

Viser large, être clair et transparent :
- Le périmètre de la restructuration dépendra du montant d’allégement requis pour rétablir la viabilité de la dette et du bénéfice net que peut procurer chaque type de créance.
- En principe, toutes les dettes intérieures de l’État peuvent être incluses.
- Viser large et s’appuyer sur des mécanismes volontaires peut stimuler la participation en réduisant l’allégement demandé à chaque groupe de créanciers.
- Une stratégie constructive et transparente, fondée sur des incitations de marché et intégrée dans un plan macroéconomique cohérent, favorise l’appui politique et la réussite de l’opération.

Objectif : concevoir la restructuration pour anticiper, réduire et gérer son incidence sur le système financier intérieur.
Mesures d’atténuation recommandées :
- Pour les banques : privilégier l’allongement des échéances ou l’abaissement du taux d’intérêt plutôt que la réduction du montant nominal dû.
- Constater les pertes très tôt et coupler cela à une stratégie de restauration des coussins de fonds propres des banques.
- Fournir un soutien d’urgence à l’échelle systémique pour convertir des actifs illiquides en liquidités et garantir le fonctionnement du système bancaire.
- Envisager des mesures temporaires pour freiner les retraits de dépôts et les sorties de capitaux en cas de panique.
Considérations juridiques :
- Évaluer soigneusement les conséquences négatives potentielles d’une modification unilatérale du droit interne.
- L’inclusion et l’application de clauses d’action collective dans les contrats de dette intérieure pourraient accroître la sécurité juridique et la prévisibilité, offrant un mécanisme de restructuration préférable à une insertion a posteriori.

Conclusion clé : la restructuration de la dette intérieure est un outil possible pour les emprunteurs souverains en difficulté budgétaire et économique, mais elle doit être utilisée avec prudence pour ne pas faire plus de mal que de bien.
Condition de succès : pour « atteindre l’objectif du premier coup », la restructuration doit s’inscrire dans un ensemble de mesures plus large qui traite efficacement les causes sous-jacentes du surendettement et les vulnérabilités en matière d’endettement.

Article rédigé par Peter Breuer, Anna Ilyina et Hoang Pham.