披露公共债务可增强投资者信心并降低借贷成本
IMF Blog, June 12, 2025
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- Authors: Yan Liu
- Published: June 12, 2025
债务透明化的重要性与当前风险
- 提高债务透明度可以增强投资者信心，有助于降低借贷成本，并加强债务可持续性，从而减小可能导致债务危机的冲击风险。
- 预计到本十年末，各国公共债务的规模将接近全球GDP，甚至超过疫情时期的高点。
- 各国政府，尤其是新兴市场和发展中经济体的政府，正面临偿债成本不断攀升和政府预算调整空间缩小的双重压力，导致用于社会项目和投资的资源减少、冲击应对能力削弱以及借贷成本上升。
- 除发行更多债务外，各国正越来越多地采用复杂且不透明的融资形式，包括与公私合作伙伴关系、国有企业和养老基金相关的担保债务合约、证券化债务合约以及抵押债务合约等新型债务工具。
- 创新性和复杂性导致更多债务不被政策制定者和公众知晓，且它们往往在债务重组过程中才被披露，但为时已晚。
隐性债务的后果
- 隐性债务一旦暴露，会削弱公众对政府、政府数据及政府准确展示国家财政状况的行政能力的信心，可能会推高借贷成本。
- 如果隐性债务规模巨大，还将危及债务可持续性，甚至可能触发债务危机。
- 公共债务的法律定义过于狭窄可能导致国有企业债务或地方债务等债务类型被排除在主权债务考虑范畴之外，进而在资产负债表外累计、缺乏有效监管。
法律的核心作用
- 法律是债务透明度的基石：
- 许多国家在宪法中明确规定了行政部门或立法机构是否拥有代表国家举债的最终权力。
- 法律规定了签署国家债务协议的合法主体，并明确了国家资源能否以及在何种条件下可作为抵押品。
- 现实问题：
- IMF法律部对各国债务相关立法的评估发现有85个国家的债务立法存在重大不足。
- 在被调查的国家中，只有不到一半的国家以法律形式要求进行债务管理和财政报告，很多国家缺乏专门政府机构或部门来负责债务管理。
- 政策制定者与议员们无法全面掌握本国对特定类型及规模的债务（或债券发行）的处理能力。
- 问责机制：
- 各国当局应该对其关于公共债务的决策负责，国家审计机构应有权对公共债务进行审计并予报告。
建议的制度与法律改革措施
- 制定公共债务管理法律，规定债务披露事宜：
- 健全的法律框架应界定公共债务的范畴、举债主体及必须披露的内容。
- 法律义务具有持续性，超越短期政策和政治侧重点的变化。
- 强化法律执行：
- 部分国家虽已制定了良好的法律，但执行不力。法律的效果最终取决于其执行体系和机构。
- 以法律改革为桥梁，建立共识并实现协调一致：
- 法律改革可将债务透明化从短期的政策选择转化为长期的公共承诺。
- 当政府、公民社会、国际社会和债权人群体等利益相关方参与时，改革更有可能得到实施和捍卫。
IMF的相关工作与倡议
- IMF在债务透明度方面的主要活动与发现：
- 在2023年的政策文件《公共债务公开化》中，分析了导致债务披露不足的原因以及IMF在改革中的作用，发现低收入国家和新兴市场经济体存在巨大的债务披露缺口，原因在于这些国家的不可流通债务和国有企业债务占比不断上升。
- 目前，IMF的债务上限政策要求各国对债务信息进行更详细的披露，包括公布公共债务的持有人名单。
- 在对成员国开展年度健康检查（即第四条磋商）时，IMF呼吁对数据的充分性进行更加结构化和透明的评估，该评估涵盖债务数据，并通过能力建设工作优先支持各国完善财政和公共债务透明度框架的努力。
- IMF加大了债务透明化领域的技术援助与培训力度，过去两年，仅在债务管理方面，IMF就派遣了200多支能力建设代表团开展工作。
- IMF法律部通过开展法律评估、派遣诊断代表团、提供咨询支持和起草法律法规等方式，扩展了该领域的能力建设工作。
结论要点
- 债务透明化不仅涉及数据收集，还涉及法律的明确性、机构问责制和公众信任。
- 实现债务透明化的前提是制定适宜的法律，然后建立强有力的机构确保其能得到有效执行。
来源：IMF 网站页面“披露公共债务可增强投资者信心并降低借贷成本”。