Pourquoi une plus grande transparence est-elle souhaitable?

Il est largement admis que la bonne gouvernance est cruciale pour assurer durablement la stabilité macroéconomique et une croissance de qualité, et qu’une gestion saine des finances publiques, reposant notamment sur la transparence, en est un aspect essentiel. La transparence des finances publiques permet en effet qu’un débat reposant sur des informations plus solides s’instaure entre les décideurs et dans le public sur l’élaboration et les résultats de la politique budgétaire; en outre, elle rend les gouvernements comptables de la bonne exécution du budget. En renforçant la crédibilité des politiques et des choix macroéconomiques et en aidant l’opinion publique à mieux les comprendre, la transparence favorise un accès plus aisé aux marchés de capitaux intérieur et international. Elle permet également de détecter tout risque menaçant les perspectives du budget, et aide ainsi les pouvoirs publics à prendre rapidement et directement les mesures budgétaires qu’impose l’évolution de la situation économique; ceci, à son tour, permettra de réduire la fréquence et la gravité des crises.

En quoi consistent les bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques?

Le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques énonce plusieurs principes et pratiques visant à garantir que les gouvernements donnent une image fidèle de la structure et des finances des administrations publiques. Le respect de ce code fournit ainsi au public l’assurance que le bien-fondé de la politique budgétaire peut être évalué de façon fiable. Bien que tous les pays soient encouragés à adopter les bonnes pratiques proposées dans le code, leur mise en application est facultative.

Le code a été conçu par le FMI en 1998, puis mis à jour en 2007 dans le cadre de l’Initiative en matière de normes et codes, effort international qui avait pour ambition d’établir les principes de bonne gouvernance devant présider à l’amélioration de l’architecture du système financier international.

Le code repose sur quatre grands principes :

• Définition claire des rôles et des responsabilités. Outre qu’il doit y avoir une distinction nette entre les activités du secteur public et les activités commerciales, la gestion des finances publiques et de ses relations avec le secteur privé doit s’inscrire dans un cadre juridique et institutionnel clairement défini. Au sein du secteur public, la répartition des fonctions de décision et de gestion doit être elle aussi clairement définie et rendue publique.
• Transparence des procédures budgétaires. Les données budgétaires doivent être présentées de manière à faciliter l’analyse et à promouvoir la responsabilisation des pouvoirs publics. La documentation budgétaire doit préciser les objectifs de la politique budgétaire, les hypothèses macroéconomiques qui les sous-tendent et les principaux risques — y compris ceux qui se rapportent aux garanties publiques et aux engagements conditionnels de l’État. Les modalités du recouvrement des recettes et du suivi des dépenses approuvées doivent être clairement établies.
• Accès du public à l’information. Le public doit être pleinement informé de l’activité budgétaire passée, présente et prévue des administrations publiques, ainsi que des principaux risques dans ce domaine, grâce à un accès direct à l’information budgétaire que les gouvernements doivent s’engager à diffuser en temps voulu.
• Garanties d’intégrité. Les données et les pratiques budgétaires doivent satisfaire aux normes de qualité convenues et faire l’objet d’un examen indépendant.

Dans la plupart des pays, certains aspects de la transparence des finances publiques couverts par le code peuvent encore être améliorés. Compte tenu de la diversité des systèmes budgétaires et des contextes culturels et juridiques entre pays, ainsi que de l’inégalité des moyens techniques et administratifs dont ils disposent pour améliorer la transparence, il est inévitable que la mise en application du code ne procède pas au même rythme partout. Dans certains pays, une assistance technique sera essentielle pour améliorer la transparence des finances publiques.

Comment le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques est-il appliqué?

Le FMI publie un Manuel sur la transparence des finances publiques qui décrit de manière plus détaillée les principes et les pratiques énoncés dans le code. Ce manuel se fonde sur l’expérience des pays membres pour illustrer les bonnes pratiques et propose de nombreuses références pour faciliter la tâche des pays à cet égard. En outre, il décrit quelques-unes des mesures élémentaires de transparence budgétaire qui doivent être prises en toute priorité par les pays qui auraient du mal à observer la norme générale du code.

Le FMI publie aussi un Guide pour la transparence des recettes des ressources naturelles qui applique les principes du code à la série de problèmes particuliers auxquels sont confrontés les pays qui tirent une large part de leurs recettes de leurs ressources minérales ou pétrolières. En effet, pour de nombreux pays, l’ampleur même de ces ressources ainsi que la complexité technique et la variabilité des transactions posent des problèmes particuliers qui nécessitent des principes directeurs plus détaillés. Ce guide complète naturellement certaines initiatives, dont l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), qui porte plus précisément sur la déclaration des transactions entre les sociétés qui exploitent les ressources et les gouvernements.

À l’heure où les responsables politiques reconnaissent de plus en plus qu’il importe de détecter et de communiquer les risques budgétaires, le FMI redouble d’efforts pour aider les pays à relever les défis posés par ces risques. Il a notamment émis des recommandations sur la façon d’identifier, de communiquer et de gérer les risques budgétaires, et apporte une assistance technique à un certain nombre de pays à cet égard.

Comment la transparence des finances publiques est-elle évaluée?

Le FMI encourage tous ses pays membres à se soumettre à une évaluation de la transparence des finances publiques (constituant le volet budgétaire des rapports sur l’observation des normes et codes, dits RONC sur la transparence budgétaire) qui inventorie les pratiques en vigueur, évalue le respect du Code et définit, pour chaque pays, les mesures à prendre en priorité pour améliorer la transparence. En détectant les principaux risques budgétaires et en les portant à l’attention de tous, ces RONC sur la transparence budgétaire jouent un rôle essentiel dans le processus de surveillance. La double démarche d’entreprendre un RONC sur la transparence budgétaire et d’en assurer ensuite la publication est facultative. Les RONC sur la transparence budgétaire sont de plus en plus nombreux aujourd’hui à intégrer aussi des examens détaillés de tous les problèmes de recettes provenant de l’exploitation des ressources naturelles, sur la base des conseils du guide.

En septembre 2012, 93 pays de toutes les régions du monde et à tous les niveaux de développement économique avaient affiché leurs RONC budgétaires sur le site internet du FMI à la page Normes et Codes. Les informations peuvent être actualisées à tout moment à la demande des autorités; celles-ci peuvent également décider de recommencer un RONC complet. En septembre 2012, 29 pays avaient procédé à des mises à jour ou à des réexamens complets.

La transparence est aussi évaluée de façon générale dans le cadre des activités ordinaires que le FMI mène dans les pays au titre de la surveillance et du suivi des programmes. Les missions d’assistance technique assurées par le Département des finances publiques aident également les autorités à améliorer la transparence des finances publiques au regard de pratiques telles que les cadres de politique budgétaire et règles budgétaires, les accords de gestion des finances publiques, la gestion des recettes provenant de l’exploitation des ressources naturelles, l’évaluation et la communication des risques budgétaires ou l’intégration des entreprises publiques dans les comptes financiers.

Quelles sont les implications de la crise récente pour la transparence des finances publiques ?

Dans un document récent sur la transparence, la responsabilisation et les risques budgétaires, le FMI a examiné l'état de la transparence des finances publiques à la lumière de la crise. Des progrès considérables ont été accomplis sur le plan de la couverture, de la qualité et de la ponctualité de l'information budgétaire depuis la fin des années 90, mais il est noté que les pouvoirs publics ne comprennent toujours pas suffisamment bien leur situation financière. Ce manque de transparence s'explique par une combinaison de lacunes et d'incohérences dans les normes existantes d'information budgétaire, de retards et de disparités dans l'observation de ces normes par les pays, et d'un manque de surveillance multilatérale du respect de ces normes.

Face à ces lacunes, le FMI recommande ce qui suit :

• améliorer les normes d'information budgétaire, y compris le Code du FMI. Il s'agit d'élargir la couverture institutionnelle des rapports budgétaires, de prendre en compte une gamme plus large de flux, d'actifs et de passifs, et d'inclure de nouvelles normes pour les prévisions budgétaires et la gestion des risques ;
• s'efforcer de manière plus concertée d'accélérer la mise en application de ces normes. Au niveau national, il faut favoriser la transparence par l'intermédiaire des parlements, des institutions supérieures de contrôle des finances publiques et des conseils consultatifs indépendants. Au niveau international, le FMI et d'autres institutions multilatérales doivent fournir davantage de recommandations pratiques sur des questions telles que l'application de la comptabilité sur la base des droits constatés et la surveillance budgétaire des sociétés publiques ;
• renforcer la surveillance internationale de l'observation de ces normes par les pays. En particulier, le FMI doit remplacer le RONC existant pour la transparence des finances publiques par une approche plus analytique, modulaire et graduée pour évaluer les pratiques et les résultats des pays en la matière.

Le FMI a l'intention d'engager des consultations publiques sur les révisions à apporter au Code, au Manuel et au RONC.