Surveillance du FMI:
La décision de 2007 sur la surveillance bilatérale

Dans le cadre de sa Stratégie à moyen terme (SMT), le FMI réaménage ses politiques et procédures pour mieux répondre aux exigences d'une économie mondiale plus intégrée. L'une des activités fondamentales du FMI consiste à suivre les économies mondiale, régionales et nationales pour déterminer si les politiques des pays correspondent non seulement à leurs propres intérêts mais aussi à ceux de la communauté internationale — processus que l'on appelle la surveillance. Dans ce domaine, le FMI s'efforce de neutraliser les risques qui menacent la stabilité monétaire et financière internationale et alerte les gouvernements des 185 pays membres s'il entrevoit d'éventuelles vulnérabilités. Dans le cadre d'un certain nombre d'initiatives destinées à renforcer son cadre de surveillance, le Conseil d'administration du FMI a approuvé en juin 2007 une nouvelle Décision sur la surveillance bilatérale qui remplace celle qui a été adoptée il y a trente ans.

Pourquoi la surveillance bilatérale est-elle importante?

La nouvelle Décision est la première déclaration stratégique globale sur la surveillance; elle définit plus clairement ce qu'est la surveillance et donc accroît son impartialité et l'obligation de rendre des comptes. En précisant ce qui est attendu de la pratique exemplaire de la surveillance, la décision devrait promouvoir un dialogue mieux centré et plus constructif entre le FMI et ses pays membres.

La nouvelle Décision clarifie et détaille davantage les politiques de change recommandées aux pays et détermine à quel stade la communauté internationale a des raisons de s'inquiéter.

Principaux éléments de la nouvelle Décision

La Décision sur la surveillance bilatérale que les 24 membres du Conseil d'administration ont adoptée le 15 juin 2007, élimine une faille importante dans la panoplie de politiques du FMI car elle propose un cadre actualisé et complet de la surveillance des pays. Le processus de surveillance dans chacun des pays membres complète le contrôle qu'exerce le FMI sur le système monétaire international — ce que l'on appelle communément la «surveillance multilatérale». [Voir la Fiche technique sur la surveillance.]

La Décision remplace la Décision de 1977 relative à la surveillance des politiques de change. Ces Décisions de 1977 et de 2007 ont pour but de mettre en œuvre la surveillance bilatérale conformément à l'article IV des Statuts du FMI aux termes duquel les pays s'engagent à adopter un code de conduite sur les politiques de change et les politiques économique et financière intérieures. Bien que le FMI se doive de veiller au respect de l'ensemble de ce code, la Décision de 1977 ne portait que sur la surveillance des politiques de change. En revanche, la nouvelle Décision a un champ d'application beaucoup plus large.

La Décision de 2007 reprend les principaux éléments des pratiques exemplaires de surveillance qui existent déjà et les articule autour du concept de stabilité externe (voir encadré 1). La logique de la surveillance du FMI est qu'elle contribue à la stabilité du système financier international en encourageant des politiques nationales qui ne perturbent ni ne mettent en péril la stabilité externe. Réaffirmer cette logique permettra de réduire au minimum le risque que le FMI ne disperse ses efforts lorsqu'il s'acquitte de sa mission de surveillance.

Encadré 1. Qu'est-ce que la stabilité externe?

La surveillance du FMI vise à promouvoir la stabilité du système financier international en encourageant les politiques nationales qui ne risquent pas de perturber ou de compromettre la stabilité externe. Cette démarche considère à la fois la stabilité de la balance des paiements d'un pays ainsi que l'effet de la position de sa balance des paiements sur la stabilité d'autres pays.

Il y a stabilité externe lorsque la position de balance des paiements ne provoque pas, et ne risque pas de provoquer, d'ajustements perturbateurs du taux de change. Il faut pour cela i) un compte courant sous-jacent (c'est-à-dire à l'exclusion des facteurs temporaires tels que les fluctuations conjoncturelles, les chocs temporaires et les décalages d'ajustement) globalement en équilibre - la position en avoirs extérieurs nets étant censée évoluer au gré des fondamentaux et de la structure de l'économie; et ii) un compte de capital et un compte d'opérations financières qui ne créent pas de risques de revirement abrupt des flux de capitaux, que ce soit par l'existence de contraintes de financement ou par l'accumulation ou le maintien de structures bilancielles vulnérables au plan externe.

Lorsque le compte courant sous-jacent n'est pas en équilibre (du fait de politiques de change, de politiques nationales insoutenables ou bien encore d'imperfections du marché), le taux de change est «fondamentalement désaligné». Autrement dit, le désalignement fondamental de taux de change, indicateur important d'instabilité externe dans la décision de 2007, est un écart du taux de change effectif réel par rapport au niveau d'équilibre - soit le niveau conforme à un compte courant (affranchi des facteurs conjoncturels et autres facteurs temporaires) lui-même aligné sur les fondamentaux économiques.

Le concept est certes clair, mais il peut soulever de grandes difficultés de calcul. Aussi le FMI devra-t-il faire preuve de prudence avant de conclure à un désalignement. De plus, dans la pratique un taux de change ne sera considéré fondamentalement désaligné que si le désalignement est considérable.

La nouvelle Décision fixe également les règles du jeu.

la surveillance est un processus de concertation qui repose sur le dialogue et la persuasion.
le dialogue exige la franchise: le FMI doit être prêt à faire part aux pays membres d'avis de politique économique clairs et parfois délicats et à informer avec franchise la communauté internationale représentée par les pays membres du FMI.
la surveillance doit être impartiale, quelle que soit la taille des pays et leur degré de développement, mais elle doit également tenir compte de leur situation particulière, notamment des effets des mesures préconisées sur les objectifs du pays, outre celui de la stabilité externe.
la surveillance bilatérale devrait s'inscrire dans une optique multilatérale, ce qui signifie que dans les évaluations, il convient de prendre en considération aussi bien les retombées du contexte mondial sur un pays que les conséquences des politiques d'un pays donné sur la stabilité du système monétaire international.
la surveillance doit avoir une perspective à moyen terme.

La Décision actualise les principes qui guident les pays membres dans la conduite de leur politique de change. Elle ajoute notamment un nouveau principe et recommande que les pays évitent les politiques de change — quelles que soient les raisons pour lesquelles elles ont été engagées — qui sont cause d'instabilité externe. Elle identifie aussi certains faits qui, lorsque le FMI évalue dans quelle mesure un pays respecte les principes, nécessiteraient un examen approfondi et sont susceptibles d'indiquer la nécessité d'entamer des discussions avec un État membre. Il pourrait par exemple s'agir d'un défaut d'alignement fondamental du taux de change.

Cette actualisation s'est révélée nécessaire parce que la Décision de 1977 ne permettait pas de faire face aux événements qui ont le plus souvent menacé la stabilité du système ces trente dernières années. Témoin de la période à laquelle elle a été rédigée, elle insistait sur l'éventuelle manipulation du taux de change pour des raisons de balance des paiements et sur la volatilité des taux de change à court terme. Or, depuis 1977, les problèmes de change les plus courants ont trait au maintien, pour des raisons nationales, de parités fixes surévaluées ou sous-évaluées et, plus récemment, aux vulnérabilités du compte de capital fréquemment imputables aux déséquilibres bilanciels.

Qu'est-ce qui a changé?

La Décision de 2007 clarifie les rôles et les obligations du FMI et de ses pays membres.

a) Pour les pays membres, la Décision explique plus clairement comment ils devraient mener leur politique de change, ce qui est acceptable pour la communauté internationale et ce qui ne l'est pas. Aux trois principes qui existent déjà (voir encadré 2) régissant la manipulation des taux de change à des fins particulières et déterminant quand et comment il est souhaitable d'intervenir sur les marchés des changes, la Décision en ajoute un quatrième: «Un pays membre devrait éviter les mesures de change qui sont cause d'instabilité externe». De plus, une annexe à la Décision spécifie ce qu'énonce le premier principe (préexistant) qui a trait à la manipulation du taux de change afin d'acquérir un avantage compétitif déloyal par rapport à d'autres pays membres (voir Encadré 3). Si le principe relatif à la manipulation du taux de change réitère une obligation qui incombe aux pays membres en vertu de l'article IV, les autres principes sont des recommandations. La Décision réaménage et consolide le texte concernant les indicateurs d'évaluation (voir Encadré 4) susceptibles de signaler des développements économiques qui déclencheraient un examen approfondi par le FMI et pourraient indiquer la nécessité pour l'institution d'entamer avec un pays membre une discussion sur le respect des principes. Les indicateurs ont notamment été actualisés pour refléter l'importance croissante des flux de capitaux internationaux.

Encadré 2. Quatre principes

La Décision de 2007 arrête les quatre principes qui suivent pour les politiques de change des pays membres.

Un État membre s'abstiendra de manipuler les taux de change ou le système monétaire international en vue d'empêcher l'ajustement effectif de la balance des paiements ou de s'assurer un avantage compétitif inéquitable sur d'autres États membres.
Un État membre devrait intervenir, le cas échéant, sur le marché des changes, pour contrecarrer un désordre pouvant être caractérisé, entre autres, par des fluctuations à court terme perturbatrices de la valeur de change de sa monnaie.
Les États membres devraient tenir compte, dans leurs politiques d'intervention, des intérêts des autres États membres, notamment ceux des États en la monnaie desquels ils effectuent l'intervention.
Un pays membre doit éviter d'adopter des politiques de change qui sont cause d'instabilité externe.

Pour le FMI, la Décision définit le champ d'application de la surveillance bilatérale et le fondement de sa mise en œuvre. Elle réaffirme que la surveillance devrait être axée sur la promotion de la stabilité externe des pays. Le FMI examinera si les politiques de change d'un pays et ses politiques économique et financière correspondent à cet objectif, ce qui signifie que la surveillance du FMI ne portera que sur les politiques qui peuvent manifestement influer sur les perspectives de stabilité externe. Elle reconnaît que c'est en favorisant la stabilité interne que les politiques intérieures contribuent à la stabilité externe. La Décision aborde aussi la manière dont devrait s'exercer la surveillance sur les politiques des pays qui sont membres d'une union monétaire. Enfin, elle formule clairement les caractéristiques des pratiques modèles de surveillance — par exemple, la franchise, l'impartialité et la vigilance à l'égard des retombées — qui devraient améliorer la qualité de la surveillance en général.

Encadré 3. Qu'est-ce que la manipulation des changes?

En vertu des Statuts du FMI, chaque État membre «évite de manipuler les taux de change ...afin d'empêcher l'ajustement effectif des balances des paiements ou de s'assurer des avantages compétitifs inéquitables vis-à-vis d'autres États membres». Mais le FMI n'a donné que très peu d'indications sur ce qui constitue une manipulation de taux de change. La décision de 2007 sur la surveillance bilatérale que le Conseil d'administration a adoptée le 15 juin donne des orientations aux 185 pays membres du FMI sur le type de comportement visé.

Selon la décision de 2007, un État membre «contreviendrait aux obligations de l'article IV, section 1 iii)» si le FMI déterminait qu'il suivait des politiques qui visent à influer — et influent effectivement — sur le niveau du taux de change, ce qui pourrait signifier toute mesure causant des variations du taux de change ou évitant de telles variations; et qu'il agissait en ce sens «dans le but de parvenir à un désalignement fondamental des taux de change sous la forme d'une sous-évaluation de sa monnaie» dans le but d'«accroître ses exportations nettes».

Encadré 4. Sept indicateurs

En surveillant la manière dont les États membres observent les principes énoncés dans l' encadré 2, le FMI considérera que les faits suivants se rangent parmi ceux qui nécessitent un examen approfondi et qui sont susceptibles d'indiquer la nécessité d'entamer des discussions avec un État membre :

i) une intervention prolongée à grande échelle dans le même sens sur le marché des changes;

ii) des emprunts officiels ou quasi officiels insoutenables ou qui entraînent d'importants risques inutiles pour la liquidité ou l'accumulation excessive et prolongée d'avoirs extérieurs aux fins de la balance des paiements;

iii) (a) l'adoption, la forte intensification ou le maintien prolongé, aux fins de la balance des paiements, de restrictions ou de stimulants aux transactions ou paiements courants, ou

b) l'adoption ou la modification substantielle, aux fins de la balance des paiements, de restrictions ou de stimulants aux entrées ou sorties de capitaux;

iv) l'application, aux fins de la balance des paiements, de politiques monétaires et autres politiques financières internes qui encouragent ou découragent de manière anormale les mouvements de capitaux;

v) un désalignement fondamental du taux de change;

vi) des déficits ou des excédents élevés et prolongés du compte des transactions courantes et

vii) des vulnérabilités importantes du secteur extérieur, y compris les risques associés à la liquidité, qui découlent de flux de capitaux privés.

Surveillance du FMI: La décision de 2007 sur la surveillance bilatérale