18 de marzo de 2016
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En una Declaración final se describen las conclusiones preliminares del personal técnico del FMI al término de una visita oficial (o ‘misión’), realizada en la mayoría de los casos a un país miembro. Las misiones se llevan a cabo ya sea como parte de consultas periódicas (por lo general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en el contexto de una solicitud de uso de los recursos del FMI (es decir, un préstamo del FMI), como parte de las conversaciones sobre programas supervisados por el personal, o como componente de otros estudios de la situación económica que lleva a cabo el personal.
Las autoridades han otorgado su consentimiento a la publicación de esta declaración. Las opiniones expresadas en esta declaración son las del personal técnico del FMI y no representan necesariamente las del Directorio Ejecutivo. Sobre la base de las conclusiones preliminares de esta misión, el personal técnico elaborará un informe que, una vez aprobado por la Gerencia, será presentado al Directorio Ejecutivo del FMI para debate y decisión.
Panamá ha presentado el mayor crecimiento promedio de la región en la reciente década y ha logrado avances importantes en el mejoramiento de sus instituciones y políticas económicas y financieras. Sus perspectivas económicas continúan siendo favorables. Si bien la incertidumbre del entorno externo plantea riesgos, las defensas con las que cuenta Panamá son adecuadas para hacer frente a los problemas externos que pudieran surgir. Con el fin de preservar y ampliar los logros alcanzados por Panamá, deberán reforzarse aún más los marcos de las políticas financiera y fiscal, y para crear mayor espacio para políticas adicionales. Deberán llevarse a cabo reformas en el ámbito de la oferta, incluyendo la elevación de los estándares educativos, así como la toma de medidas para combatir aún más la pobreza, lo que ayudará a desarrollar capital humano y a promover un crecimiento sustentable y más incluyente.
Se espera que el desempeño económico de Panamá continúe siendo fuerte.
1. Hay expectativas de que Panamá continúe presentando una de las tasas de crecimiento más altas de América Latina, lo cual se da en un marco de baja inflación, de un sistema financiero estable y de un déficit decreciente en cuenta corriente.
2. La postura fiscal esperada es congruente con una reducción en el coeficiente deuda-PIB. El déficit fiscal total cayó hasta un 2.8 por ciento del PIB en 2015 y se espera que en el mediano plazo baje aún más, hasta llegar a representar el 1.2 por ciento del PIB. Se ha proyectado que la deuda del Sector Público No Financiero habrá de caer por debajo del 35 por ciento del PIB en el mediano plazo.
El entorno externo continúa planteando riesgos para Panamá.
3. La fuerte integración con el sistema comercial y financiero global ha traído importantes beneficios para Panamá, pero también aumenta la vulnerabilidad del país ante choques externos. Si el crecimiento global se debilitara, esto podría traer como consecuencia un descenso en los ingresos por uso del canal y podría precipitar una menor entrada de capital al país. Si se presentaran condiciones financieras globales más restringidas y/o más volátiles, esto se reflejaría rápidamente en el sistema financiero local. No obstante lo anterior, las fuertes bases del sector bancario y el espacio de maniobra existente para poner en práctica una respuesta fiscal anticíclica podrían ayudar a mitigar el impacto de cualquiera de estos choques sobre la economía local.
4. Los bancos panameños más pequeños tienen que hacer frente a un acceso cada vez más restringido de los servicios bancarios de corresponsalía que brindan los bancos extranjeros. Los cambiantes modelos de negocios de los bancos, los cambios en las reglas de capital y las preocupaciones relativas al cumplimiento de las reglas fiscales y de las normas internacionales relativas a la integridad del sector financiero, así como un mayor nivel de investigación previa de debida diligencia por parte de los bancos extranjeros, especialmente aquellos que tienen vínculos con los EE.UU., han dificultado el acceso a los bancos corresponsales para algunos de los bancos panameños más pequeños. Hasta ahora, estos bancos han podido sustituir a sus bancos corresponsales por otros y el impacto microfinanciero ha sido mínimo. Sin embargo, si continuara la pérdida de los servicios de los bancos corresponsales, esto podría tener un efecto negativo sobre los pagos transfronterizos y el financiamiento comercial, lo que supondría un efecto negativo para la economía. Las autoridades deberán desarrollar rápidamente un plan de contingencia para hacer frente a una pérdida acelerada de servicios de corresponsalía.
Se han logrado avances importantes en el fortalecimiento de la integridad financiera
5. Deben aplaudirse los logros de las autoridades en lo que toca al mejoramiento de la integridad del sector financiero. Las autoridades han adoptado varias reformas legislativas para hacer frente a la debilidad del marco en lo concerniente al Blanqueo de Capitales y el Combate al Financiamiento del Terrorismo (AML/CFT, por sus siglas en inglés), en concordancia con el plan de acción convenido con el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). El GAFI ha dado su reconocimiento a estas reformas y a su puesta en marcha al eliminar a Panamá, en febrero de 2016, de la lista de países con deficiencias estratégicas en el ámbito del combate al AML/CFT. A futuro, las autoridades deberán continuar mejorando de manera decidida la eficacia del régimen contra el blanqueo de capitales y el financiamiento al terrorismo, especialmente en lo tocante a aspectos de la transparencia fiscal y a garantizar su total congruencia con la norma revisada del GAFI del 2012.
Con el fin de salvaguardar la sustentabilidad de las finanzas públicas, deberán reforzarse tanto el marco como las instituciones fiscales
6. Las autoridades han logrado importantes avances en el ámbito del marco de política fiscal. La Ley de Responsabilidad Social Fiscal (LRSF), así como la Ley del Fondo de Ahorro han establecido un objetivo operativo con el fin de preservar la sustentabilidad de la deuda en el mediano plazo. El marco también contempla un margen de flexibilidad para poder responder a efectos adversos mayores. En lo relativo a la puesta en práctica de su política fiscal, debe darse reconocimiento a las autoridades por sus grandes esfuerzos para garantizar la transparencia y la rendición de cuentas en lo tocante al gasto público, especialmente en lo que se refiere a inversiones de capital.
7. Se requiere de un marco de responsabilidad más efectivo para hacer más vinculante el cumplimiento de las estipulaciones de responsabilidad fiscal. Desde que entró en vigor la LRSF en 2009, los límites máximos de déficit se han relajado en varias ocasiones mediante exenciones y enmiendas a la ley y la LRSF no contempla sanción alguna en estos casos. Estas continuas revisiones apuntan a la existencia de debilidad en el marco institucional, especialmente en lo tocante al mecanismo de rendición de cuentas. El costo de no cumplir con los objetivos establecidos por la LRSF debería ser más explícito, y deberían establecerse mecanismos para detectar y corregir las desviaciones a lo largo del año presupuestal. Las autoridades también podrían considerar el establecimiento de un ancla fiscal explícita y de cumplimiento legalmente obligatorio en el mediano plazo (que posiblemente podría ligarse con la deuda neta como porcentaje del PIB), así como la introducción de presupuestos multianuales y el establecimiento de un consejo fiscal independiente que revise los objetivos y evalúe la puesta en práctica del marco.
8. Debe asimismo reforzarse la capacidad institucional de la agencia que capta los ingresos. El cumplimiento de las obligaciones fiscales es muy bajo en Panamá, dado el nivel de desarrollo y el gran dinamismo económico. Vemos con beneplácito los esfuerzos de las autoridades para mejorar la administración de la recaudación, incluyendo las medidas adoptadas en cuanto a la retención del ITBMS, la creación de una mejor plataforma fiscal electrónica, así como una mayor capacitación de los recursos humanos. Estas medidas deberán complementarse con el desarrollo de una estrategia de cumplimiento fiscal, la ampliación de la base de contribuyentes, la mejora en la disponibilidad y calidad de los datos, así como con la instrumentación de incentivos apropiados para el cumplimiento fiscal. Las autoridades deberán abstenerse de ofrecer amnistías fiscales, ya que erosionan la disciplina fiscal y la credibilidad de la administración fiscal cuando se utilizan de manera repetida.
9. Será necesario introducir reformas para hacer frente de manera total a las obligaciones no cubiertas del sistema de pensiones, con el fin de evitar presiones sobre otros componentes del gasto público. En ausencia de reformas a los parámetros, en alrededor de una década se agotarían las reservas del sistema de beneficios definidos y el financiamiento de las obligaciones relativas a las pensiones representaría posteriormente un costo anual equivalente a entre 1 y 2 por ciento del PIB. Entre las opciones de reformas que garanticen un financiamiento adecuado del sistema de pensiones podrían contarse un aumento gradual en la edad del retiro (con el fin de reflejar la creciente expectativa de vida) y una reducción en la tasa de reemplazo. Lograr avances tempranos en el ámbito de estas reformas minimizaría los costos de ajuste y transición, al tiempo que mantendría el espacio de maniobra para otras iniciativas de gasto que son muy necesarias. También sería positivo aprovechar las economías de escala, mediante la adopción de un enfoque consolidado en lo que concierne a la gestión de los activos y pasivos de los subsistemas de pensiones de beneficios y contribuciones definidas.
Se requieren esfuerzos para mejorar la supervisión financiera y monitorear los riesgos
10. Las autoridades deberán tomar medidas adicionales para poner en práctica plena las recomendaciones del Programa de Evaluación del Sector Financiero de 2011. Se han puesto en marcha medidas para mejorar la regulación bancaria, con el fin de cumplir con el Acuerdo Basilea II. La supervisión transfronteriza y el monitoreo del riesgo sistémico deberán mejorarse mediante un aumento en el intercambio de información con los supervisores de origen de las instituciones extranjeras. En virtud de que los riesgos que se deriven de instituciones financieras no bancarias podrían potencialmente tener efectos en el sector bancario y amenazar la estabilidad financiera, es necesario reforzar la supervisión de las instituciones financieras no bancarias, adoptando rápidamente un modelo de supervisión basado en los riesgos.
11. En ausencia de un prestador de último recurso y de garantías de depósito, los requisitos regulatorios deberán adaptarse para generar mayores amortiguadores de liquidez contra choques sistémicos. Según la definición oficial, la liquidez del sistema bancario de Panamá parece alta. Sin embargo, la reunión de datos que llevan a cabo los supervisores y las reglas sobre liquidez no son congruentes con el marco establecido en Basilea III, lo que hace difícil contar con una evaluación integral de la liquidez de los bancos. Según otras medidas disponibles, la liquidez del sistema bancario de Panamá parece baja en comparación con la de otros países similares. Las autoridades deberán procurar alinear la regulación financiera con los parámetros de liquidez que se establecen en el marco de Basilea III, con el fin de garantizar que los bancos mantengan activos líquidos de alta calidad que puedan protegerlos contra posibles problemas de liquidez. Además, las autoridades deberán establecer un fondo de liquidez temporal para que los bancos puedan hacer frente a cualquier fuerte golpe a nivel sistémico, y deberán desarrollar un plan para coordinar la respuesta que deba darse a cualquier evento negativo inesperado de gran escala que pudiera afectar al sistema financiero.
Se requieren cambios en el sistema educativo para generar una vía de crecimiento más incluyente
12. El crecimiento económico ha contribuido a una reducción importante de la pobreza durante la última década. Sin embargo, la pobreza en las áreas de población indígena sigue siendo sustancialmente más alta que en el resto del país, en parte a causa de la poca conectividad y la dificultad para acceder a los servicios públicos desde ubicaciones remotas. Un nivel tan alto de desigualdad puede redundar en restricciones importantes al crecimiento y deberá atacarse por medio de un sistema más eficaz de redes de seguridad social y de programas educativos dirigidos a resolver en particular las necesidades de los hogares indígenas.
13. Se requiere una mayor concentración en el mejoramiento del capital humano. Hay mucho margen aún para mejorar la calidad de la educación y la salud públicas y alinear estos aspectos con el Plan Estratégico del Gobierno. En particular, resulta esencial avanzar en los esfuerzos para renovar escuelas y salones de clases, introducir la jornada única, lanzar programas que mejoren las habilidades en lenguas extranjeras y capacidades técnicas, así como las oportunidades de llevar a cabo actividades de investigación y desarrollo. En el sector de la salud, los esfuerzos deberán concentrarse en el fortalecimiento del sistema preventivo de salud, así como en garantizar un acceso universal al cuidado primario de la salud. Hacerlo ayudará a mejorar la calidad de la educación, a reducir la escasez de mano de obra capacitada, hará disminuir el desempleo juvenil, elevará la productividad y en última instancia tendrá un impacto positivo en la calidad de vida de la población.
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La misión desea agradecer a las autoridades panameñas su excelente cooperación, su amable hospitalidad y su compromiso con un diálogo abierto y constructivo.
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