Resulta evidente que la situación de deuda externa de una serie de países de bajo ingreso, en su mayoría de África, se ha tornado extremadamente difícil. Para estos países, inclusive la utilización de todos los mecanismos tradicionales de reprogramación y reducción de la deuda —junto con la canalización permanente de financiamiento concesionario y la aplicación de sólidas políticas económicas— pueden ser insuficientes para lograr niveles de endeudamiento externo sostenibles dentro de un plazo razonable y sin un apoyo externo adicional.

En septiembre de 1996, el Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo, del FMI y del Banco Mundial, aprobaron un programa propuesto conjuntamente por las dos instituciones para hacer frente a la situación. La Iniciativa para la reducción de la deuda de los “países pobres muy endeudados” (Iniciativa PPME) está destinada a brindar asistencia excepcional a los países habilitados que apliquen políticas económicas apropiadas para ayudarlos a reducir la carga de su deuda externa a niveles sostenibles, es decir, a niveles que les permitan hacer frente al servicio de la deuda con los ingresos de la exportación, la asistencia financiera y la afluencia de capital. Esta asistencia supondrá una reducción del valor neto actualizado (VNA) de los créditos futuros contra el país endeudado. Dicha asistencia ayudará a incentivar la inversión y ampliar el apoyo interno a las reformas económicas.

Objetivo de la Iniciativa

La Iniciativa se basa en un enfoque amplio, integrado y coordinado de reducción de la deuda que exige la participación de todos los acreedores: bilaterales, multilaterales y comerciales. Un aspecto fundamental de la Iniciativa es el empeño constante del país en la aplicación del ajuste macroeconómico y las reformas estructurales y sociales. Además, la Iniciativa se concentra en garantizar financiamiento adicional para los programas del sector social, sobre todo atención primaria de la salud y educación.

Tras una amplia revisión de la Iniciativa PPME, en septiembre de 1999 se aprobaron una serie de modificaciones para proporcionar un alivio de la deuda más amplio, profundo y acelerado y fortalecer los vínculos entre el alivio de la deuda, la reducción de la pobreza y las medidas de carácter social. Las principales modificaciones de las metas y umbrales de la Iniciativa PPME original con respecto a la Iniciativa reforzada figuran a continuación.

Todos los países que soliciten asistencia en el marco de la Iniciativa PPME deberán: i) haber adoptado un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), siguiendo un proceso participativo de base amplia, al llegar al punto de decisión y ii) haber avanzado en la aplicación de esta estrategia durante por lo menos un año al llegar al punto de culminación (véase la hoja informativa sobre el servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza). Se ha establecido un régimen de transición, ya que las autoridades de los países necesitan tiempo para preparar un DELP utilizando un proceso participativo, en virtud del cual los países pueden llegar al punto de decisión sobre la base de un DELP provisional en el que se estipularía el compromiso asumido por el gobierno de preparar un DELP definitivo y los planes elaborados para tal fin. En los casos retroactivos, es decir, cuando los países ya hayan llegado al punto de decisión en el marco de la Iniciativa original, la adopción de un DELP se establece como requisito para llegar al punto de culminación, dependiendo del grado general de progreso logrado con respecto a la reducción de la pobreza.

La Iniciativa no es una panacea. Incluso si se condonase toda la deuda externa de estos países, la mayor parte de ellos todavía seguiría dependiendo de niveles significativos de asistencia externa en condiciones concesionarias, ya que durante muchos años la magnitud de la misma ha sido mucho mayor que el monto que representan los pagos del servicio de la deuda.

Criterios de habilitación

Un país debe satisfacer una serie de requisitos para tener acceso a la asistencia especial. Específicamente, deberá:

• Estar habilitado para recibir asistencia concesionaria del FMI y el Banco Mundial.
• Enfrentar una situación de endeudamiento insostenible, aun aplicando los mecanismos de alivio de la deuda disponibles, tales como las condiciones de Nápoles (conforme a las cuales los países de bajo ingreso pueden recibir una reducción de la deuda externa reprogramable del 67% de su valor neto actualizado).
• Tener una trayectoria satisfactoria en materia de reforma y aplicación de políticas económicas adecuadas en el marco de programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial.

Ejecución de la Iniciativa

La Iniciativa funciona de la siguiente manera:

Primera etapa. Para tener derecho a recibir esta asistencia, el país debe adoptar programas de ajuste y de reforma respaldados por el FMI y el Banco Mundial y ejecutarlos durante tres años. En ese plazo, seguirá recibiendo la asistencia concesionaria tradicional de todos los donantes pertinentes y de las instituciones multilaterales, así como el alivio de la deuda que le otorguen los acreedores bilaterales (incluido el Club de París).

Punto de decisión. Al finalizar la primera etapa, se realizará un análisis de viabilidad de la deuda para determinar cuál es en ese momento la situación de deuda externa del país. Si el coeficiente de deuda externa del país, después de aplicados los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda, sobrepasa el 150% en lo que respecta a la razón entre el valor actualizado de la deuda y la exportación, tendrá derecho a recibir asistencia en el marco de la Iniciativa. En el caso especial de economías muy abiertas (con una razón entre exportación y PIB superior al 30%), que registren una elevada carga de la deuda en relación con el ingreso fiscal, pese a una recaudación fiscal sólida (superior al 15% del PIB), se puede fijar como meta una razón entre el VNA de la deuda y la exportación inferior al 150%. En esos casos, la meta se fija de tal forma que el VNA de la deuda se situaría en el 250% del ingreso fiscal en el punto de decisión.

En el punto de decisión, los Directorios Ejecutivos del FMI y el Banco Mundial deciden oficialmente la habilitación de cada país, tras lo cual la comunidad internacional se compromete a aportar asistencia suficiente en el punto de culminación (véase más abajo) para que el país logre la viabilidad de la deuda calculada en el punto de decisión. La asistencia que asignen el Fondo y el Banco dependerá de la obtención de garantías satisfactorias de la participación de los demás acreedores.

Segunda etapa. Una vez habilitado para acogerse a la Iniciativa, el país debe cumplir una trayectoria positiva ulterior en la ejecución de los programas respaldados por el FMI y el Banco Mundial. La longitud de este segundo período al amparo del marco reforzado no tiene un límite cronológico, sino que depende de la aplicación satisfactoria de las reformas fundamentales de política estructural acordadas en el punto de decisión, el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y la adopción e implementación de una estrategia de reducción de la pobreza elaborada mediante un proceso participativo de base amplia. El uso de puntos de culminación “flotantes” podría permitir que los países que cuenten con una trayectoria sostenida de buenos resultados lleguen antes al punto de culminación. Durante esta segunda etapa, se espera en general que los acreedores bilaterales y comerciales reprogramen las obligaciones que vayan venciendo con una reducción del 90% de su valor actualizado. Tanto la AIF como el FMI proyectan suministrar “alivio provisional” entre los puntos de decisión y culminación, y otros acreedores multilaterales están considerando también la posibilidad de adelantar parte de la asistencia prevista para el punto de culminación.

Punto de culminación. A esta altura se suministrará el resto de la asistencia, que consistirá en lo siguiente:

• En el caso de los acreedores bilaterales y comerciales: una reducción del monto de la deuda reprogramable de hasta el 90% de su valor actualizado por parte del Club de París (o un nivel mayor, en caso necesario), con la condición de que se comparta equitativamente la carga de la reducción y que los demás acreedores bilaterales y comerciales tomen medidas por lo menos similares. Muchos acreedores bilaterales han anunciado que también concederán una condonación de la deuda además de la asistencia proporcionada en el marco de la Iniciativa PPME, particularmente en lo que respecta a la deuda vinculada con la AOD.

• En el caso de los acreedores multilaterales el FMI, el Banco Mundial y las demás instituciones multilaterales): una reducción (adicional) del VNA de sus créditos frente al país, basada en una participación amplia y equitativa de todos los acreedores que sea suficiente para reducir la deuda del país a un nivel sostenible.

• La participación del FMI en la prestación de asistencia a los PPME se hará efectiva principalmente por medio de donaciones financiadas con recursos del Fondo Fiduciario SCLP-PPME. Esta asistencia se destinará únicamente a atender las obligaciones de servicio de la deuda con la institución.

• El Banco Mundial se compromete a tomar medidas en la segunda etapa —mediante el uso selectivo de donaciones y asignaciones de la AIF— y en el punto de culminación. La principal vía por la que el Banco participará en el punto de culminación, conjuntamente con algunos de los otros acreedores multilaterales, es el Fondo Fiduciario para los PPME. Este fondo brinda a los países habilitados alivio de la deuda contraída con las instituciones multilaterales participantes y es administrado por la AIF, recibiendo aportes de los acreedores multilaterales participantes y de donantes bilaterales. El Banco ha realizado transferencias del ingreso neto y superávit del BIRF al Fondo Fiduciario para los PPME para reducir la carga de la deuda contraída con la AIF.

Costos de la Iniciativa

Los costos totales que supondrá la asistencia en el marco de la Iniciativa sólo pueden proyectarse de manera provisional, ya que su evolución dependerá, entre otros factores, del esfuerzo propio de los países en el curso del tiempo. Sobre la base de estimaciones realizadas en agosto de 2000, los costos totales de suministrar asistencia a los 32 países que se prevé la requerirán se calculan en alrededor de US$28.600 millones, expresados en dólares de EE.UU. al 31 de diciembre de 1999. Se calcula que la participación del FMI en la Iniciativa para los PPME tendrá un costo cercano a los US$2.200 millones.

Financiamiento de la Iniciativa reforzada para los PPME

La Iniciativa aún no está totalmente financiada. En lo que atañe al costo de la Iniciativa PPME para el FMI, el Directorio Ejecutivo adoptó las decisiones necesarias para permitir que la institución empezara a efectuar sus contribuciones al Fondo Fiduciario SCLP-PPME, incluida la decisión de realizar transacciones directas en oro por hasta 14 millones de onzas. La renta de la inversión de las ganancias generadas por estas transacciones en oro se destinarán al alivio de la deuda en el contexto de la Iniciativa PPME. Entre diciembre de 1999 y abril de 2000, el FMI concretó transacciones directas por un total de 12, 9 millones de onzas de oro. Hasta la fecha, el Directorio Ejecutivo ha autorizado la transferencia de nueve catorceavos (9/14) de la renta de la inversión de las ganancias de estas transacciones para financiar la asistencia de la Iniciativa PPME. La transferencia de los cinco catorceavos (5/14) restantes requiere la aprobación del Directorio por una mayoría del 85%. El FMI también ha empezado a recibir contribuciones bilaterales al Fondo Fiduciario SCLP-PPME; se ha recibido o se está canalizando conforme a un calendario convenido cerca del 80% de las contribuciones bilaterales prometidas.

Implementación de la Iniciativa PPME

La comunidad financiera internacional ha realizado rápidos progresos en la implementación de la Iniciativa PPME desde su aprobación por parte del Comité Provisional y el Comité para el Desarrollo, del FMI y del Banco Mundial, en septiembre de 1996. Al amparo del marco original, los Directorios Ejecutivos de ambas instituciones habían considerado doce países para su habilitación y habían acordado conceder asistencia a siete de ellos. A principios de septiembre, un país (Uganda) ha llegado al punto de culminación al amparo del marco reforzado; otros nueve países han alcanzado el punto de decisión (Benín, Bolivia, Burkina Faso, Honduras, Malí, Mauritania, Mozambique, Senegal y Tanzanía) y se han celebrado discusiones preliminares con respecto a otros siete casos (Camerún, Chad, Guinea, Malawi, Nicaragua, Rwanda y Zambia). En el cuadro que figura a continuación aparece un resumen del estado de aplicación de la Iniciativa y en el sitio del FMI en Internet (www.imf.org/external/np/hipc/index.asp) se proporciona información detallada sobre los distintos países. El Banco Mundial y el FMI se han comprometido a avanzar con celeridad en el análisis de los casos para acercarse al objetivo de que 20 países alcancen el punto de decisión en el marco de la Iniciativa reforzada para los PPME para fines del año calendario 2000. Sin embargo, el momento en que esto tendrá lugar realmente dependerá de los resultados que se hayan logrado con respecto a los programas de reforma y del ritmo con que los países puedan preparar planes para destinar el alivio de la deuda a la reducción de la pobreza. En el año 2000, Camerún, Chad, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Malawi, Nicaragua, Rwanda y Zambia podrían llegar al punto de decisión al amparo del marco reforzado. No todos los países requerirán asistencia. Ghana y la República Democrática Popular Lao han indicado que no desean solicitar asistencia en el marco de la Iniciativa PPME.

Punto de decisión: Momento en que los Directorios Ejecutivos del Banco Mundial y el FMI toman una decisión oficial sobre la habilitación y la asistencia a un país en el marco de la Iniciativa y punto en el que se calcula dicha asistencia. Normalmente se llega a este punto a los tres años de ejecutarse satisfactoriamente programas de ajuste respaldados por el FMI y el Banco Mundial.

Punto de culminación: Momento en que el país recibe la mayor parte de la asistencia en el marco de la Iniciativa PPME. En el marco de la Iniciativa original, el país llegaba a ese punto cuando completaba una trayectoria de buenos resultados durante la segunda etapa, cuya duración se especificaba en el punto de decisión. Al amparo de la Iniciativa reforzada, el punto de culminación “flotante” se alcanza cuando los Directorios de ambas instituciones deciden que el país ha cumplido las condiciones acordadas previamente con respecto a la asistencia brindada en el marco de la Iniciativa, incluidas las reformas estructurales, la estabilidad macroeconómica y la implementación del documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP).

Segunda etapa o período de asistencia provisional: Período que transcurre entre los puntos de decisión y de culminación. El compromiso de asistencia se formulará en el punto de decisión, en base a la carga de la deuda prevista para el país en el punto de decisión, y la asistencia se proporcionará en el punto de culminación. Es posible que algunos acreedores brinden asistencia provisional en el curso de la segunda etapa.

Modalidades: Los acreedores pueden proporcionar la asistencia conforme a sus propias modalidades. Los métodos posibles incluyen la reducción de la deuda o el servicio de la deuda por un monto determinado al comienzo del período (p. ej., con el Club de París), la reducción del servicio de la deuda (Banco Mundial), o las donaciones empleadas para atender el servicio de la deuda a medida que vence (FMI).