Es herrscht Einigkeit darüber, dass die externe Verschuldungssituation vieler Länder mit niedrigem Einkommen, vor allem in Afrika, enorm schwierig ist. Für diese Länder kann sogar die volle Anwendung herkömmlicher Maßnahmen für Umschuldung und Schuldenreduzierung—kombiniert mit weiterer konzessionärer Finanzierung und solider Wirtschaftspolitik—nicht ausreichen, um innerhalb einer akzeptablen Zeitspanne und ohne zusätzliche Hilfe von außen ein tragbares Niveau der externen Verschuldung zu erreichen.

Im September 1996 bewilligten der Interimsausschuss und der Entwicklungsausschuss von IWF und Weltbank ein von beiden Institutionen gemeinschaftlich vorgeschlagenes Programm, um Abhilfe für diese Situation zu schaffen. Die sogenannte HIPC-Initiative für die „Hochverschuldeten Armen Länder” (Heavily Indebted Poor Countries) ist darauf ausgerichtet, teilnahmeberechtigten Ländern, die eine fundierte Wirtschaftspolitik verfolgen, außergewöhnliche Unterstützung für die Reduzierung ihrer Auslandsverschuldung auf ein tragbares Niveau zu gewähren. Das bedeutet, auf ein Niveau, auf dem es möglich ist, den Schuldendienst durch Exporteinnahmen, Auslandshilfe und Kapitalzuflüsse zu leisten. Diese Unterstützung erfordert eine Reduzierung des Barwertes (NPV) der zukünftigen Forderungen an das Schuldnerland. Diese Art von Unterstützung bedeutet einen Ansporn für Investitionen und vergrößert die landeseigene Unterstützung für Politikreformen.

Ziel der Initiative

Die Initiative stellt einen umfassenden, integralen und koordinierten Ansatz zur Schuldenreduzierung dar, der die Teilnahme aller Gläubiger – bilateral, multilateral und kommerziell—erfordert. Von essentieller Bedeutung für die Initiative ist das anhaltende Streben eines Landes nach makroökonomischer Anpassung und strukturellen und sozialpolitischen Reformen. Darüber hinaus ist das Augenmerk der Initiative darauf gerichtet, dass zusätzliche Finanzierung für Programme des Sozialsektors, insbesondere im grundlegenden Gesundheits- und Bildungsbereich, zugesichert ist.

Im Nachgang zu einer eingehenden Überprüfung der HIPC-Initiative, wurden im September 1999 eine Reihe von Änderungen bewilligt, um schnellere, tiefgreifendere und breiter angelegte Schuldenerleichterung zu erzielen und den Nexus zwischen Schuldenerleichterung, Armutsbekämpfung und sozialpolitischen Maßnahmen zu stärken. Die wichtigsten Änderungen in den Ziel- und Schwellenwerten der ursprünglichen und der erweiterten HIPC-Initiative werden im Folgenden aufgeführt:

Alle Länder, die Unterstützung im Rahmen der HIPC-Initiative beantragen, müssen die folgenden Bedingungen erfüllen: (i) Verabschiedung eines Strategiedokuments zur Armutsbekämpfung (PRSP) mit Hilfe eines umfassenden, partizipatorischen Prozesses zum Entscheidungszeitpunkt und (ii) mindestens einjährige Fortschritte in der Durchführung dieser Strategie zum Abschlusszeitpunkt (vgl. Informationsblatt über die Armutsbekämpfungs- und Wachstumsfazilität). In Anbetracht des für ein partizipatorisches Strategiedokument erforderlichen Zeitaufwandes ist es den Ländern als zwischenzeitliche Maßnahme gestattet, den Entscheidungszeitpunkt auf der Basis eines vorläufigen Strategiedokuments (I-PRSP) zu erreichen. Darin werden die Verpflichtung der jeweiligen Regierung zu einem Strategiedokument sowie der Plan für dessen Erstellung aufgeführt. In rückwirkenden Fällen,—Länder, die bereits im Rahmen der ursprünglichen Initiative ihren Entscheidungszeitpunkt erreicht haben —ist die Annahme eines Strategiedokuments je nach erzielten Gesamtfortschritten bei der Armutsbekämpfung eine Bedingung für die Erreichung des Abschlusszeitpunktes.

Die Initiative stellt kein Allheilmittel dar. Sogar im Falle eines kompletten Erlasses der Auslandsschulden dieser Länder, würden die meisten von ihnen nach wie vor zu einem hohen Ausmaß von konzessionärer Hilfe von außen abhängen; seit vielen Jahren ist der Umfang der von ihnen erhaltenen derartigen Hilfe bedeutend größer als der von ihnen geleistete Schuldendienst.

Kriterien für die Teilnahmeberechtigung

Jedes Land muss eine Reihe von Kriterien erfüllen, um sich für besondere Unterstützung zu qualifizieren. Das Land muss insbesondere:

• für konzessionäre Unterstützung durch IWF und Weltbank anspruchsberechtigt sein;

• mit einer nicht tragfähigen Schuldenlast konfrontiert sein, die über die verfügbaren Schulderleichterungs-Mechanismen wie z. B. die Neapel-Bedingungen (unter denen Länder mit niedrigem Einkommen eine Reduzierung des Barwertes ihrer anrechnungsfähigen Auslandsschulden von 67 % bekommen können) hinausgeht.

• einen positiven Leistungsnachweis über Reformen und solide Politiken im Rahmen der von IWF und Weltbank unterstützten Programme erbringen.

Zeitplan und Bausteine

Die Initiative funktioniert folgendermaßen:

Erste Phase. Um für Unterstützung in Frage zu kommen, muss sich ein Land auf Anpassungs- und Reformprogramme festlegen, die von IWF und Weltbank unterstützt werden, und diese Programme drei Jahre hindurch verfolgen. Während dieser Zeit erhält das Land weiterhin herkömmliche konzessionäre Unterstützung von allen relevanten Gebern und multilateralen Institutionen sowie Schulderleichterung durch bilaterale Gläubiger (einschließlich des Pariser Clubs).

Entscheidungszeitpunkt. Am Ende der ersten Phase erfolgt eine Analyse der Tragfähigkeit der Schulden, um die gegenwärtige Auslandsverschuldung des Landes zu bestimmen. Falls das Verhältnis zwischen Barwert der Schulden und Exporten nach Inanspruchnahme der herkömmlichen Schuldenerleichterungs-Mechanismen über 150 % liegt, kommt das Land für Unterstützung im Rahmen der Initiative in Frage. Im Sonderfall von Ländern mit sehr offenen Volkswirtschaften (das Verhältnis zwischen Exporten und BIP ist über 30 %), die trotz hoher Staatseinnahmen (über 15 % des BIP) mit einer hohen Schuldenlast gemessen an den Staatseinnahmen konfrontiert sind, darf die Schwelle im Verhältnis von Barwert der Schulden zu Exporten auf unter 150 % angesetzt werden. In solchen Fällen wird die Schwelle so angesetzt, dass der Barwert der Schulden zum Entscheidungszeitpunkt 250 % der Staatseinnahmen betragen würde.

Zum Entscheidungszeitpunkt treffen die Exekutivdirektorien von IWF und Weltbank die formelle Entscheidung über die Teilnahmeberechtigung eines Landes, und die internationale Gemeinschaft verpflichtet sich dazu, zum Abschlusszeitpunkt (siehe unten) ausreichende Unterstützung zu gewähren, um es dem Land zu ermöglichen, die zum Entscheidungszeitpunkt berechnete Schuldentragfähigkeit zu erreichen. Die Bereitstellung der von IWF und Weltbank zugesagten Unterstützung hängt von zufriedenstellenden Zusicherungen anderer Gläubiger ab.

Zweite Phase. Sobald ein Land für Unterstützung durch die Initiative berechtigt ist, muss ein weiterer Leistungsnachweis im Rahmen der von IWF/Weltbank unterstützen Programme erbracht werden. Die Zeitdauer dieser zweiten Spanne ist in der erweiterten Initiative nicht genau vorbestimmt, sondern hängt von der zufriedenstellenden Durchführung der zum Entscheidungszeitpunkt festgelegten wichtigsten Strukturreformen, von der Aufrechterhaltung der makroökonomischen Stabilität sowie von der Annahme und Durchführung einer anhand eines breit angelegten, partizipatorischen Ansatzes entwickelten Armutsbekämpfungs-Strategie ab. Die Anwendung sogenannter „gleitender” Abschlusszeitpunkte würde es leistungsstarken Ländern erlauben, ihren Abschlusszeitpunkt schon früher zu erreichen. Während dieser zweiten Phase wird normalerweise von bilateralen und kommerziellen Gläubigern erwartet, fällig werdende Forderungen mit einer 90-prozentigen Reduzierung des Barwertes umzuschulden. Sowohl die IDA als auch der IWF sind darauf eingestellt, zwischen Entscheidungs- und Abschlusszeitpunkt eine „vorübergehende Schuldenerleichterung” zu bieten, und andere multilaterale Gläubiger erwägen ebenfalls, einen Teil ihrer Unterstützung schon vor dem Abschlusszeitpunkt zu gewähren.

Abschlusszeitpunkt. Die restliche Unterstützung wird zu diesem Zeitpunkt gewährt. Dies hat die folgenden Auswirkungen:

• Bilaterale und kommerzielle Gläubiger: Reduzierung des jeweiligen Schuldenstandes um bis zu 90 % des Barwertes durch den Pariser Club (bzw. mehr falls notwendig) unter der Bedingung fairer Lastenverteilung sowie zumindest vergleichbarer Leistung seitens anderer bilateraler sowie kommerzieller Gläubiger. Viele bilaterale Gläubiger haben angekündigt, dass sie auch noch Schuldenerlass über die HIPC-Unterstützung hinaus geben werden, besonders im Hinblick auf Schulden im Rahmen der öffentlichen Entwicklungshilfe.

• Multilaterale Gläubiger (IWF, Weltbank und die anderen multilateralen Institutionen): (zusätzliche) Reduzierung des Barwertes ihrer Forderungen an das betreffende Land auf der Grundlage breit angelegter, ausgewogener Maßnahmen durch alle Gläubiger, die dazu ausreicht, die Verschuldung des Landes auf ein tragfähiges Niveau zu bringen.

• Die Teilnahme des IWF an der HIPC-Unterstützung erfolgt hauptsächlich in Form von Zuschüssen, die aus den Mitteln des PRGF-HIPC-Treuhandfonds finanziert werden. Diese Unterstützung wird ausschließlich zur Deckung des Schuldendienstes an den IWF verwendet.

• Die Weltbank hat sich dazu verpflichtet, sowohl während der zweiten Etappe—durch selektiven Einsatz von IDA-Zuschüssen und -Zuteilungen —als auch zum Abschlusszeitpunkt tätig zu werden. Das Hauptmittel für die Teilnahme der Weltbank zum Abschlusszeitpunkt gemeinsam mit einigen anderen multilateralen Gläubigern ist der HIPC-Treuhandfonds. Dieser Fonds gewährt anspruchsberechtigten Ländern Schuldenerleichterung für die Schulden gegenüber teilnehmenden multilateralen Organisationen und wird von der IDA mit Beiträgen von teilnehmenden multilateralen Gläubigern und bilateralen Gebern verwaltet. Die Weltbank hat Mittel aus ihrem Nettoeinkommen und Überschüsse an den HIPC-Treuhandfonds übertragen, um eine Schuldenerleichterung für Schulden gegenüber der IDA zu gewähren.

Die Kosten der Initiative

Die Gesamtkosten der im Rahmen dieser Initiative zu leistenden Hilfe können nur relativ grob geschätzt werden, da ihre Entwicklung unter anderem auf längere Sicht von den Bemühungen der Länder abhängt. Laut der im August 2000 vorgenommenen Schätzungen werden sich die Gesamtkosten der Unterstützung für 32 Länder, die voraussichtlich Unterstützung benötigen, auf ca. 28,6 Mrd. US-Dollar belaufen, ausgedrückt im Dollarwert Ende 1999. Die Kosten des IWF-Anteils an der HIPC-Initiative wurden mit rund 2,2 Mrd. US-Dollar veranschlagt.

Finanzierung der erweiterten HIPC-Initiative

Die Initiative ist noch nicht vollständig finanziert. In Hinblick auf die Kosten des IWF-Anteils an der HIPC-Initiative traf das Exekutivdirektorium die notwendigen Entscheidungen, um den IWF in die Lage zu versetzen, mit seinen Beitragsleistungen an den PRGF-HIPC-Treuhandfonds zu beginnen. Hierzu zählt die Entscheidung, Goldverkäufe von bis zu 14 Millionen Feinunzen außerhalb des Marktes durchzuführen. Die Erträge aus der Anlage der Gewinne, die mit diesen Goldtransaktionen verbunden sind, werden dazu verwendet, Schuldenerleichterung im Rahmen der HIPC-Initiative bereitzustellen. Zwischen Dezember 1999 und April 2000 führte der IWF sieben Goldverkäufe im Gesamtwert von 12,9 Millionen Feinunzen Gold außerhalb des Marktes durch. Das Exekutivdirektorium hat bislang den Transfer von 9/14 der Erträge aus der Anlage der mit diesen Goldtransaktionen verbundenen Gewinne, die dazu genutzt werden, die Unterstützung durch die HIPC-Initiative zu finanzieren, genehmigt. Für den Transfer der restlichen 5/14 ist die Zustimmung des Exekutivdirektoriums mit einer Mehrheit von 85 % erforderlich. Der IWF hat auch bereits bilaterale Beiträge an den PRGF-HIPC-Treuhandfonds erhalten; annähernd 80 % der zugesagten bilateralen Beiträge sind eingegangen oder werden auf Grundlage eines vereinbarten Zeitplans zur Verfügung gestellt.

Die Durchführung der Initiative

Seit der Verabschiedung der HIPC-Initiative durch den Interimsausschuss und den Entwicklungsausschuss von IWF und Weltbank im September 1996 hat die internationale Finanzgemeinschaft bei der Durchführung dieser Initiative rapide Fortschritte erzielt. Die Exekutivdirektorien von Weltbank und IWF hatten im Rahmen des ursprünglichen Planes zwölf Länder für die HIPC-Teilnahme in Betracht gezogen und die Unterstützung an sieben Länder beschlossen. Mit Stand von Anfang September hat ein Land (Uganda) seinen Abschlusszeitpunkt im Rahmen der erweiterten Initiative erreicht; neun weitere Länder (Benin, Bolivien, Burkina Faso, Honduras, Mali, Mauretanien, Mosambik, Senegal und Tansania) haben ihren jeweiligen Entscheidungszeitpunkt erreicht; in sieben weiteren Fällen (Guinea, Kamerun, Malawi, Nicaragua, Ruanda, Sambia und Tschad) wurden Vorbesprechungen geführt. Die nachstehende Tabelle enthält eine Zusammenfassung des Durchführungsstandes der Initiative. Detaillierte und länderspezifische Informationen können auf der IWF-Webseite (www.imf.org/external/np/hipc) nachgelesen werden. Weltbank und IWF sind entschlossen, bei den Länderfällen zügig voranzuschreiten, um dem Ziel näherzukommen, dass bis Jahresende 2000 zwanzig Länder im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative ihren jeweiligen Entscheidungszeitpunkt erreichen. Der tatsächliche Zeitpunkt hängt jedoch jeweils von den Fortschritten ab, die bei der Durchführung der Reformprogramme erzielt werden, sowie von der Frage, wie schnell die Länder in der Lage sind, Pläne zur Nutzung der Schuldenerleichterung für die Armutsbekämpfung zu erstellen. Im Jahr 2000 könnten folgende Länder im Rahmen der erweiterten HIPC-Initiative ihren Entscheidungszeitpunkt erreichen: Gambia, Guinea, Guinea-Bissau, Guyana, Kamerun, Malawi, Nicaragua, Ruanda, Sambia und Tschad. Nicht alle Länder werden Unterstützung benötigen. Ghana und die Demokratische Volksrepublik Laos haben bereits angekündigt, dass sie nicht an Unterstützung durch die HIPC-Initiative interessiert sind.

Zusammenfassung der Hauptaspekte der Initiative

Entscheidungszeitpunkt: Der Zeitpunkt, zu dem die Exekutivdirektorien von Weltbank und IWF eine formelle Entscheidung über die Teilnahmeberechtigung und die Unterstützung eines Landes im Rahmen der Initiative treffen, und der Zeitpunkt, zu dem der Umfang dieser Unterstützung berechnet wird. Normalerweise wird dieser Punkt nach einer dreijährigen soliden Leistung im Rahmen der von IWF und Weltbank unterstützen Anpassungsprogramme erreicht.

Abschlusszeitpunkt: Der Zeitpunkt, an dem das Land den Hauptteil seiner Unterstützung durch die HIPC-Initiative erhält. In der ursprünglichen HIPC-Initiative hing dieser Punkt von einem zweiten Leistungsnachweis für einen Zeitraum ab, dessen Dauer zum Entscheidungszeitpunkt festgesetzt wurde. Im Rahmen der erweiterten Initiative wird der „gleitende” Abschlusszeitpunkt dann erreicht, wenn die Direktorien beider Institutionen entscheiden, dass das Land die vereinbarten Bedingungen für Unterstützung durch die Initiative, einschließlich Strukturreformen, makroökonomische Stabilität und Erstellung seines Strategiedokuments zur Armutsbekämpfung (PRSP), erfüllt hat.

Zweite Phase oder Interimsphase. Zeitspanne zwischen Entscheidungs- und Abschlusszeitpunkt. Die Verpflichtung zur Unterstützung erfolgt zum Entscheidungszeitpunkt auf der Grundlage der Schuldenlast des Landes zum Entscheidungszeitpunkt; die Bereitstellung der Unterstützung erfolgt zum Abschlusszeitpunkt. Einige Gläubiger können zwischenzeitliche Unterstützung während der zweiten Phase gewähren.

Modalitäten: Es steht den Gläubigern frei, diese Unterstützung unter ihren eigenen Bedingungen zu liefern. Es gibt verschiedene Möglichkeiten wie direkte Schulden- und Schuldendienstreduzierung (beispielsweise durch den Pariser Club), Reduzierung des Schuldendienstes (Weltbank) oder Zuschüsse für die fälligen Schuldendienstzahlungen (IWF).