За три года с начала пандемии COVID-19 налогово-бюджетная политика достигла значительных успехов на пути к нормализации. Правительства свернули исключительные меры бюджетной поддержки, а государственный долг и дефицит бюджета начали снижаться после рекордно высоких уровней. Все это происходит на фоне высокой инфляции, увеличения стоимости заимствования, более слабых перспектив роста и повышенных финансовых рисков. Во многих странах вопрос устойчивости долговой ситуации вызывает опасения.
В нашем новом докладе «Бюджетный вестник» показано, как исключительные экономические условия, сложившиеся с начала пандемии, повлияли на результаты исполнения бюджета. В нем говорится о необходимости принятия согласованных мер с целью вернуть инфляцию к целевым уровням и устранить риски для государственных финансов, защищая при этом наиболее уязвимые группы и обеспечивая финансовую стабильность.
Преодолевая нестабильные времена
После небывалого роста государственного долга в 2020 году до почти 100 процентов валового внутреннего продукта, произошедшего в результате экономического спада и масштабной государственной поддержки, отмечается снижение дефицита бюджета стран по мере того, как действие чрезвычайных бюджетных мер, связанных с пандемией, подходит к концу.
В прошлом году почти три четверти стран ужесточили как налогово-бюджетную, так и денежно-кредитную политику. В результате за последние два года отмечалось самое глубокое снижение мирового долга за последние 70 лет, который в конце прошлого года составил 92 процента ВВП, что, тем не менее, примерно на 8 процентных пунктов выше прогнозов, сделанных до начала пандемии. Показатели первичного дефицита также быстро снижаются и приближаются к уровням, существовавшим до пандемии.
После резкого снижения в 2020 году за последние два года номинальный ВВП быстро вырос во многих странах, что оказало поддержку государственным финансам. Это объясняется уверенным восстановлением экономики и неожиданным всплеском инфляции, который привел к более высокому, чем ожидалось, росту номинального ВВП и налоговых поступлений.
В среднем в прошлом году в странах с развитой экономикой и странах с формирующимся рынком (не включая Китай) произошло сокращение долга примерно на 2–3 процента ВВП, в значительной степени благодаря неожиданным изменениям в динамике инфляции. Темпы сокращения дефицита бюджета и долга различались в зависимости от того, насколько быстро страны выходили из пандемии и как на них повлияли последующие шоки. В странах, которые столкнулись с более серьезным энергетическим или продовольственным кризисом, ужесточение экономической политики происходило более постепенно, поскольку правительства посредством адресных и неадресных мер принимали часть бремени на себя, чтобы защитить домашние хозяйства и предприятия.
Роль неожиданных изменений инфляции в сокращении уровней долга определялась размером и структурой долга отдельных стран. В странах с высоким первоначальным уровнем долга на фоне неожиданного повышения инфляции и высоких темпов роста произошло значительное сокращение долга. В некоторых странах с формирующимся рынком и странах с низким доходом на формирование динамики долга в большей мере повлияли снижение валютных курсов, первичный дефицит и увеличение стоимости заимствования, что ограничило воздействие более высокой инфляции на коэффициенты задолженности.
Более жесткие бюджетные ограничения дополнительно усложнили поиск баланса в странах с низким доходом, еще больше замедляя прогресс в достижении Целей ООН в области устойчивого развития. Страны также серьезно пострадали от кризиса стоимости жизни и отсутствия продовольственной безопасности, которые тормозят сокращение бедности в мире.
Поддержание стабильности
Прогноз на краткосрочную перспективу сложен. В условиях высокой инфляции, ужесточения условий финансирования и повышенных уровней долга директивным органам следует уделять первостепенное внимание согласованности налогово-бюджетной политики с политикой центральных банков для обеспечения ценовой и финансовой стабильности.
Многим странам придется ужесточить налогово-бюджетную политику для поддержания продолжающегося процесса дезинфляции, особенно если высокая инфляция окажется более устойчивой. Ужесточение налогово-бюджетной политики позволит центральным банкам не повышать процентные ставки так высоко, как это было бы необходимо в противном случае, что поможет сдержать рост стоимости заимствования для правительств и сохранить контроль над финансовой уязвимостью.
Более жесткая налогово-бюджетная политика требует более адресных систем социальной защиты для обеспечения безопасности наиболее уязвимых групп населения, включая решение проблемы отсутствия продовольственной безопасности, и в то же время сдерживания общего роста расходов, поскольку правительства, вероятно, столкнутся с социальным давлением в связи с необходимостью компенсации за возникший ранее рост стоимости жизни.
Однако риски высоки, и директивные органы должны быть готовы быстро реагировать. Если финансовая нестабильность перерастет в системный кризис, для содействия его урегулированию может понадобиться оперативное принятие мер налогово-бюджетной политики. В случае существенного снижения экономической активности и роста безработицы правительствам следует допустить действие автоматических стабилизаторов (например, позволить рост дефицита бюджета по мере увеличения пособий по безработице или сокращения налоговых поступлений), особенно если инфляционное давление находится под контролем и для этого есть бюджетные возможности.
Приоритетными задачами являются уменьшение факторов долговой уязвимости и постепенное восстановление бюджетных резервов. Несмотря на предполагаемое постепенное ужесточение налогово-бюджетной политики в ближайшие годы, мы прогнозируем повышение уровней государственного долга в мире, в первую очередь в некоторых крупных странах с развитой экономикой и странах с формирующимся рынком. В более общем плане во многих странах усилились опасения, связанные с факторами долговой уязвимости. Кроме того, в развивающихся странах с низким доходом давление на государственные финансы оказывает более высокая стоимость заимствования, при этом 39 стран уже находятся в критической долговой ситуации или приближаются к ней.
Странам следует активизировать усилия по разработке внушающих доверие бюджетных основ, базирующихся на оценке рисков, которые постепенно снижают факторы долговой уязвимости и создают необходимое пространство для преодоления шоков в будущем. В улучшенных бюджетных основах могут сочетаться укрепление институтов и пересмотренные бюджетные правила. Среднесрочные бюджетные планы должны предусматривать внушающие доверие обязательства экономической политики по достижению приемлемого уровня долга (то есть в них должно быть объявлено о конкретных мерах или реформах в области расходов и доходов) и при этом обеспечивать гибкость для адаптации к шокам.
Страны с низким доходом испытывают особенно серьезные трудности. Новые меры по увеличению доходов будут иметь важное значение для восстановления устойчивости налогово-бюджетной сферы, преодоления кризиса стоимости жизни и достижения Целей в области устойчивого развития. Несмотря на несколько волн налоговых реформ, доходы по-прежнему остаются недостаточно высокими и не достигают уровней, которые позволили бы государственным органам выполнять свою роль в обеспечении устойчивого и всеобъемлющего развития. Международное сотрудничество имеет крайне важное значение для содействия этим странам в упорядоченном и своевременном решении проблемы непосильного бремени долга.
— Этот блог основан на главе 1 апрельского выпуска доклада «Бюджетный вестник» 2023 года «На пути к нормализации политики».
*****
Франческа Каселли — экономист Департамента по бюджетным вопросам МВФ. Ранее она работала в Исследовательском департаменте МВФ, где участвовала в подготовке доклада «Перспективы развития мировой экономики», и в Европейском департаменте МВФ. Ее исследования охватывают налогово-бюджетную политику и бюджетные правила, международную экономику и прикладную эконометрику. До своего прихода в МВФ она работала в ОЭСР и была приглашенным исследователем в Банке Италии. Она имеет докторскую степень по международной экономике Женевского института международных отношений.
Витор Гаспар — гражданин Португалии, директор Департамента по бюджетным вопросам МВФ. До начала работы в МВФ он занимал различные руководящие должности, связанные с вопросами политики, в Банке Португалии, в том числе в последний период — должность специального советника. В 2011–2013 годах он был министром финансов и государственного управления Португалии. В 2007–2010 годах он возглавлял Бюро советников по вопросам европейской политики в Европейской комиссии, а в период с 1998 по 2004 год был генеральным директором по исследованиям в Европейском центральном банке. Г-н Гаспар имеет степень доктора наук и постдокторскую ученую степень по экономике Университета Нова в Лиссабоне. Он также учился в Католическом университете Португалии.
Джи Хи Хонг — экономист Департамента по бюджетным вопросам МВФ. Ее работа посвящена налогово-бюджетной политике, динамике инфляции и макрофинансовым связям. До начала работы в департаменте она занималась вопросами регионального надзора, Сингапура, Японии, Тимора-Лешти в Департаменте стран Азиатско-Тихоокеанского региона, а также макрофинансовыми вопросами в Исследовательском департаменте. До прихода в МВФ она работала в Банке Канады (2012–2014 годы). Г-жа Хонг получила степень бакалавра Сеульского национального университета (в 2006 году) и степени магистра и доктора наук Калифорнийского университета в Беркли (в 2012 году).
Паулу Медаш — начальник отдела в Департаменте по бюджетным вопросам МВФ. Он также руководит подготовкой «Бюджетного вестника». Ранее он занимал различные должности в Европейском департаменте и Департаменте стран Западного полушария МВФ. Он был постоянным представителем МВФ в Бразилии с 2008 по 2011 год. Он возглавлял миссии по развитию потенциала в ряде стран. Области его исследований включают бюджетные правила, управление и коррупцию, бюджетные кризисы и управление природными ресурсами.
