照片: Brian Rea
政府不会为了连接两个地点就修建十几条道路。但在数字服务领域，这种情况却屡见不鲜。各国在信息技术支出上投入了数十亿美元，却未意识到应将这些系统视为一种共享的基础设施。这种各自为政的做法造成了系统的碎片化，增加了公共机构之间以及其与私人部门之间共享或利用数据的难度。
如果我们像对待公路或电网那样对待一组核心数字系统——例如数字身份、支付系统、数据交换平台、凭证体系，以及其他支撑政府和经济核心功能的共享服务，会怎么样呢？也就是将其视为一种可以重复使用的关键性、长期性、共享性系统。
在通常对技术的关注之外，这种做法还需要实现两个重要的观念转变。第一个转变是经济层面的。如果说道路连接的是地点，那么数字公共基础设施（DPI）连接的就是机构，且会放大价值的潜力。例如，数字身份系统（如印度的Aadhaar系统）能够直接带来效率节约，减少欺诈和福利申领。随着使用范围扩大，其价值也在不断提升，例如改善服务的针对性，或让人们更好使用教育医疗服务。随着时间的推移，它还可能重塑或扩大市场。一个用于普遍身份验证的数字身份系统可以降低金融机构的合规成本，扩大信贷可及性，并为整个经济中的新型商业模式打开大门。在印度，Aadhaar系统显著降低了客户身份识别的成本，并大幅促进了手机的普及。
与其他类型基础设施一样，数字公共基础设施对经济的最大影响并非来自即时效应，而是来自其所催生的广泛经济活动，正如一条新铁路会带动沿线地区的经济增长。例如，马拉维引入生物识别身份系统后，贷款机构能够更准确地核实借款人身份，由此显著改善了信贷市场。这通过降低违约风险和扩大信贷获取创造了新的经济机会，尤其使边缘群体受益。
然而，这些积极成果并非必然。许多国家已对数字公共基础设施进行了投资，但既未按基础设施的方式对其进行治理，也未按基础设施方式为其提供融资。由伦敦大学学院牵头的一项全球数字公共基础设施映射计划识别出64个以上的国家级数字身份项目、97个数字支付系统以及103个具有基础设施潜力的数据交换平台。然而，真正得到广泛使用的却寥寥无几。仅约一半的国家身份系统被两个以上的公共服务部门所使用。南非拥有八个国家级数据交换平台，它们各自为政。
国家能力
第二个观念转变与国家能力有关。数字技术的兴起提高了公民对优质服务——快速、高效、顺畅服务——的期待。这些结果依赖于一系列基础能力、尤其是连接并利用不同数据集的能力。然而，在公共部门普遍存在的数字服务、身份认证和应用系统各自为政的发展方式不仅增加了成本和复杂性，还对规模较小的服务造成了更大冲击，削弱了国家整合数据和有效应对的能力。
总体而言，如果缺乏对数字基础设施的整体视角，国家能力将被削弱。政府的公信力、资源以及快速适应并通过新项目和政策应对新问题的能力都会下降。在一个地缘政治、经济和环境不稳定性不断上升的时代，如果一国不对数字基础设施采用一种整体战略框架，则经济和政府效率将承受压力。
各国的财政部门已经认识到了这一点。在过去一年中，我们与来自50多个国家的财政和国库官员举办了一系列研讨会，许多与会者都强调了数字公共基础设施在减少重复建设、降低行政成本、改善税收征管以及加强监管方面的潜力。但各国官员都强调了一个主要关切：他们必须看到、而且要尽快看到投入“物有所值”。
这在一定程度上解释了许多国家的财政部门在为数字系统提供资金时为何持续采用了重复和碎片化的做法。这些财政部门也承认，越来越多的研究表明，传统评估方法（如成本收益分析）难以充分反映基础设施的全部价值。这种以项目为导向的工具往往过度简化了复杂的系统联系，优先考虑了短期成果，忽视了溢出效应，并且无法体现分配方面的影响。正如一位财政官员所说，“预算中没有一个类别用于那些人人受益却不归任何一个部门所有的系统”。
整体政府的变革
我们的研讨会以及我们与苏梅达·德什穆克（Sumedha Deshmukh）合作撰写的一篇政策论文概括了真正的挑战：将软件转变为基础设施，所需要的不仅仅是良好的技术设计。数字部门往往难以独自推动政府整体变革，因为它们通常缺乏预算控制权、跨部门协调权，或执行公认标准所需的制度杠杆。财政部门则可以填补这些空缺，因为其拥有推动采纳和持续支持所需的关键财政权力和协调权。引导采用基础设施的能力——包括协调各部委、设定标准以及要求重新配置现有资源——同样至关重要。当然，这些转变并不简单，因为通常存在三大核心问题阻碍前进。
第一个问题在于协调。财政部门认识到，数字基础设施对于互操作性和效率至关重要——但它们也需要尊重其他部门的自主权。在实践中，财政部门往往扮演着被动的角色，更多是评估提案，而不是从一开始就参与打造数字战略。正如一位官员所说：“我们是守门员，不是前锋。”在许多情况下，技术专长存在于其他部门。政府必须实施一种战略性的方法，使财政部门能够支持由共享平台带来的效率提升和创新。
第二个问题是融资。数字公共基础设施需要长期投入，以建设、维护和升级系统。然而，政治和预算压力通常更倾向于追求立竿见影的成果。在我们的研讨会上，多位官员担心，一些由捐助方推动的项目在缺乏明确长期融资计划的情况下就被启动了。数字公共基础设施支出分散在多个预算项目中，这也使得将基础设施作为一个整体进行规划和管理变得更加困难。
第三个问题是评估。大多数数字化提案仍使用成本收益分析工具进行评估，而这些工具难以捕捉数字公共基础设施的长期、跨部门溢出效应。官员们指出，预测共享平台的回报具有挑战性，尤其是当其价值并非来自直接节约、而是来自更优质的服务、更少的资源流失或全新的能力时。许多官员强调，即便更广泛的收益可能需要多年才能显现，也需要明确数字公共基础设施的应用并尽早取得成功，以保持项目的势头。这些问题表明，应将数字公共基础设施的考量纳入政府的公共投资管理框架和多年期预算规划。
从守门员到管护者
我们的研究还揭示了世界各地财政部门在参与长期投资以及采用成本收益分析替代方法方面的新趋势。在不同国家中，财政部门逐渐出现了三种角色——并非固定的模式，而是涉及一系列不同的参与方式。
一些财政部门扮演了评估者角色，从基础设施潜力的角度审视数字化提案。在英国，覆盖整个政府的共享通知系统GOV.UK Notify已悄然成为一个标杆——引发了关于如何评估共享数字系统的更广泛讨论。随着英国推出更多数字基础设施服务，如GOV.UK Pay和GOV.UK One Login，围绕这些服务如何融资及如何进行适当评估的讨论日益升温。
其他一些国家的财政部门则扮演了协调者和执行者的角色，通过预算流程来对齐各部门投资、否决重复建设，并促进共享使用。在乌干达，财政部与国家规划局引入了一种项目化预算模式，要求各机构集体提交信息技术需求。
这样，财政部便能够识别相互重叠的提案，并将现有基础设施作为默认选项加以推广。采购政策如今要求获得国家信息技术监管机构的批准，从而强化技术标准和可用性。正如一位官员所言：“如果我们已经拥有某项服务，机构就没有理由再单独采购。”
在少数一些国家，财政部门甚至承担了全面实施数字公共基础设施核心部分的工作。例如，柬埔寨的数据交换平台CamDX最初专注于企业注册，如今已拓展至更多领域。
这些角色并非相互排斥。它们的共同点在于认识到数字公共基础设施不仅仅是一项技术投资——它是一种公共资产。财政部门不必亲自建设它，但必须塑造其成功所需的逻辑、激励机制和制度条件。战略性管护（而不仅仅是财政监督）是释放数字系统作为基础设施全部潜力的关键。
在这些角色中居于核心的是，财政部门应如何引导这一新型数字基础设施的治理，尤其考虑到其在预算编制、财政风险管理以及确保物有所值方面的核心职责。作为公共资源的守护者，财政部门在应对财政可持续性、有效的长期管护以及维护公众信任等关键挑战方面具有独特优势。
数字化国家
随着政府采用人工智能和数字服务，维持碎片化系统（从数据存储到算力）的成本将急剧上升。共享数字基础设施提供了一种解决方案：可扩展、集成化且持续创造公共价值的平台。这将需要新的国家能力，尤其是在治理和信任方面。数字身份、支付系统和数据交换如果强化了监控，或未能减轻行政负担，就可能遭到公众拒绝。
最终，随着数字化持续推进，持续碎片化的风险及其经济和社会成本只会增加。在危机时期，这些成本可能尤为高昂。例如，在新冠疫情期间，美国为“薪资保护计划”拨款8000亿美元。根据美国经济学会戴维·奥特（David Autor）及其同事的分析，最多只有约四分之一至三分之一的资源流向了最需要帮助的劳动者，其余部分则流向了较为富裕的家庭。他们总结道：“其他高收入国家利用现代行政系统，能够更好地将疫情期间的企业援助精准投向深陷财务困境的企业。”
随着越来越多的政府和捐助机构摒弃重复建设数字系统、转而支持共享基础设施，财政部门将发挥重要的作用。如果缺乏财政部门的领导，数字基础设施可能沦为试点项目的坟墓——过于碎片化且成本高昂，难以持续。财政部门必须引领一项关键转变：从资助孤立项目转向建设共享基础设施；从追求短期节约转向创造长期公共价值；从分散所有权转向制度性管护。
大卫 • 伊夫斯（David Eaves）是伦敦大学学院创新与公共目标研究所数字政府联合副主任兼副教授。
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