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不断攀升的公共债务和利率导致财政压力加剧，迫使各国作出艰难决策
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埃拉 • 达布拉-诺里斯（Era Dabla-Norris）是IMF财政事务部副主任
罗德里戈 • 巴尔德斯（Rodrigo Valdes）是IMF财政事务部主任。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
财政政策历来需要权衡取舍。哪些重点事项将获得资金支持？哪些人的负担会被延后承担？需要遵守什么条件？直到最近，各国政府仍能通过在便利的条件下借贷来推迟这些抉择。但如今，前所未有的债务水平与更高的借贷成本已使风险骤增。与此同时，公共资金需求持续增长，而资源却日益紧张。社会唯有依靠一种常被忽视且当前稀缺的资源——公众信任，才能成功协调各项彼此冲突的优先事项。
早在新冠疫情暴发之前，公共债务便已持续攀升。在许多民主国家，政治纲领倾向于增加支出和扩大赤字，同时推迟结构性改革（Cao、Dabla-Norris和Di Grigorio，2024年）。经济增长乏力、老年人口膨胀且养老支出增加，以及不愿增税，种种因素都使情况雪上加霜。在过去二十年异常低的利率支撑下，各国一再推迟作出抉择，债务不断累积。
2020年，面对大萧条以来最严重的经济崩溃，各国政府开始大规模举债。发达经济体债务占GDP的比重跃升了数十个百分点，在部分国家甚至超过了120%（见图1）。新兴市场和低收入国家虽受限制较多，但也大量举债。这些应对举措避免了更严重的灾难发生。虽然许多国家债务水平此后已趋于稳定，但如今却面临着这样一个现实：借款成本不再低廉。
当下，政策制定者正面临着财政领域的“新冠长期综合征”——利率走高，债务成本不断上升。2025年，全球公共债务占GDP的比重攀升至93.9%，预计到2028年将突破100%——和平时期前所未有的水平，标志着经济政策与政治的转折点。与此同时，人口老龄化、气候变化、社会需求增加，以及就低收入国家而言援助资金减少、借贷成本持续高企等长期结构性因素不断挤压财政预算，而新兴的地缘政治紧张局势又迫使各国在国防和产业政策上增加支出。
债务负担
超低利率时代已然终结，但经济增长趋势并未发生显著变化。在短时间内，借款成本已增长至原先的两倍甚至三倍。如今，利息支出在预算中所占比重更大，挤占了其他优先事项的资金。以美国为例，净利息支出占GDP的比重从疫情前的约2%攀升至2025年的4.2%，超过了国防开支的占比，且预计还将进一步上升。在低收入国家，利息支出平均消耗了21%的税收收入。
债务高企意味着应对冲击的余地更小，它会通过抬高资本成本对整体经济产生干扰，并会加深货币政策制定的复杂程度，同时引发金融抑制。若投资者开始质疑政府偿债能力、导致收益率上升，高债务还可能威胁金融稳定，尤其是在新兴市场。随着融资环境收紧，调整可能变得更加剧烈和突然——这让人想起20世纪德国经济学家鲁迪·多恩布什（Rudi Dornbusch）的洞见：“危机酝酿的时间要比想象的长得多，但爆发速度却比预想的快得多。”高债务还会将国民收入转移给债权人而牺牲其他需求。
在债务水平低、利率低的世界里，政府可以通过增加借款来规避艰难抉择，寄希望于经济增长带来足够的额外税收收入、以偿付债务利息并最终偿还债务。但如今，可以轻松作出选择的时代已告终结。政府每借入一美元而没有相应收入入账，就意味着未来要么需要增税，要么需要削减支出，至少要能支付新增债务产生的额外利息。超过一定限度后，更多的借款将迫使政府作出痛苦决策：实行紧缩政策、推高通货膨胀、实施金融抑制，甚至违约。一个无法回避的问题随之而来：在财政空间有限的情况下，如何权衡取舍，又由谁来承担成本？
财政困境
一个长期存在的权衡取舍集中在政府规模上。随着生活水平提高，民众期望拥有可靠的社会保障体系、可负担的教育与医疗服务、强有力的公共投资，以及应对诸如极端天气、流行病等日益增多的风险的保障。第二次世界大战后，发达经济体大幅扩大了福利国家体系；2008年全球金融危机和新冠疫情期间，许多国家再次扩大了福利国家体系。新兴市场经济体则面临巨大压力，需要强化相对薄弱的保障体系，因为民众要求经济增长兼顾公平。问题在于，民众对福利的需求往往会超出社会调动收入的意愿，而减税的决策并不总是伴随着对支出的限制。政府若想提供北欧式的高福利，就必须征收北欧式的高税收；但即便如此，人口老龄化及其他压力仍会打破这一财政平衡。
兼顾可信度与灵活性构成了另一重困境。政府需保留应对冲击的政策空间，同时又必须向市场和民众保证债务依然可控。实行僵化的财政规则（例如过度严苛的债务上限），或过快削减支出、加征税收，都可能加剧经济衰退；而放任赤字扩张则可能引发市场反弹——欧元区债务危机便是前车之鉴。真正的挑战在于：既要坚定承诺财政可持续性，又不能让政策陷入僵化。这要求建立可信的中期财政锚定机制，并设置应对罕见冲击的例外条款；制定透明计划，在优先保障投资的同时保护弱势群体；构建制度框架，既增强市场信心，又不削弱政府应对严重衰退的能力。如今，实现这种平衡变得空前重要，也空前艰难。
第三个难题在于：是立即投资，还是为未来保留政策空间？国家安全、抵御冲击的韧性、气候转型、社会包容与发展等紧迫需求均需资源投入。但今天每花出一块钱，就意味着应对下一场危机的缓冲空间减少一分。在冲击频发的世界中，这种权衡尤为艰难。在经济繁荣期耗尽举债能力的国家将在下一次衰退或灾难来临时陷入险境。政策设计不能仅基于最佳情景，而是要制定能在意外冲击下仍具可行性的财政战略：当下一场危机可能近在眼前时，保留政策余地才是明智之举。
如今每项预算决策都有明确的受益者、受损者与时间节点，而这类选择背后的政治经济考量已愈发复杂。哪些群体、哪些事项应得到优先保障？哪些税收将为此提供资金？哪些项目必须让步？这些问题已无法通过新增债务掩盖，必须给出明确答案——这正成为一项艰巨挑战。
代际挑战
公共债务高企不仅是一个宏观经济问题，更关乎代际公平。正如18世纪政治家埃德蒙·伯克（Edmund Burke）所言：“社会是……生者、逝者与未出生者之间的合作契约。”债务可以用来为促进增长的项目提供资金、缓冲冲击或随时间推移更均匀地分摊成本。但持续存在的赤字需通过债务提供资金，而未来的劳动者与纳税人将被迫承担偿债责任。当债务规模庞大且利率上升时，更多公共资源将流向债券持有人而非公共产品。只要债务存续，这种转移就会持续——若继续举债，转移的规模还会扩大。
人口结构变化从两方面加剧了这一挑战：随着社会老龄化，养老金与医疗支出增速开始超过税收收入；而在出生率暴跌的地区，这些成本将由日益萎缩的劳动力群体承担。当前，发达经济体劳动者与退休者的比例约为3:1，而在2000年时约为4:1，到2050年预计将降至2:1（经合组织，2025年）。此外，许多养老金与医疗支出尚未纳入政府资产负债表，但随着人口老龄化，这些隐性负债将逐步显现于财政预算中，往往会带来破坏稳定的影响。这迫使政府面对艰难抉择：是加税、削减福利，还是继续举债并拖延清算？
艰难的决策拖得越久，最终迫于债权人或财政现实压力而采取行动时的调整就会越突然、越沉重。更糟糕的是，偿债负担将由更少的人承担。与此同时，转移支付、其他经常性支出及偿债成本可能挤占教育、科技与基础设施投资，从而侵蚀下一代的繁荣。政治经济因素进一步放大了这一挑战。当前选民抵制削减已获得或已承诺的福利，而老年选民可形成相当强大的选举力量。
政客为回避延迟退休、削减福利或扩大税基等不受欢迎的措施，往往选择任由债务累积。这种偏向眼前利益的做法引发了严重的公平性问题。年轻人目睹政府不断累积债务，怀疑自己退休后将被迫为更高的税收和更紧缩的公共服务买单。信任逐渐瓦解，代际社会契约也随之松动。金融市场同样会察觉到这一点：当它们认为财政调整被无限期推迟时，便会要求更高的风险溢价，甚至撤资。
但举债本身对年轻人未必有害。若债务能推动经济增长或避免深度衰退，便可助力构建更美好的未来。通过债务融资为基础设施、教育和气候韧性投资，可为未来公民带来收益。真正令人担忧的是，近期太多债务被用于满足当前消费或逃避艰难抉择，实际上是将更多负担转嫁给未来纳税人，而非让当下受益者承担。关键问题在于：我们是要为下一代留下一个更美好、更繁荣的世界，还是仅仅留给他们一张账单？
如果财政政策旨在跨时间和社会群体分摊成本，那么信任便是让这种分摊具有政治可行性的“货币”。如果缺乏信任，即便最合理、设计最精良的改革也会因公民质疑动机与结果而受挫；而有了信任，社会更愿意接受艰难的权衡，并长期坚持下去。
公民的担忧
信任是一种信念：相信某事安全可靠，或相信某人善良诚实。这些要素在财政领域均有对应体现：政策安排必须被理解、公平、透明、有力，否则便无法赢得信任。
许多社会正遭受信任赤字之苦（图2）。近期一项研究在2024年对13个国家的27,000人进行了调查，其结果揭示了加剧这种不信任感的认知差距（Bianchi、Dabla-Norris和Khalid，2025年）。无论是在发达经济体还是新兴市场经济体，许多人都不了解基本的财政问题。例如，调查中只有约42%的受访者理解增税或削减开支会减少政府赤字。同样，超过60%的人低估了本国的债务率，尤其是在高债务国家。如果人们认为债务水平没那么高或危害没那么大，自然会觉得呼吁财政改革是夸大其词或出于政治动机。这种误解削弱了紧迫感，使得争取支持以及时纠偏变得更加困难。
如果没有信任，对政府政策的悲观情绪就会上升。对政府信任度更高的受访者相信其政策有助于稳定或降低公共债务的可能性要高出20%。尽管受访者整体上倾向于怀疑当前减债政策能否改善他们的处境，但对政府信任度更高者预期政策对自身福祉产生积极影响的可能性要高出17%。
这项调查还揭示了跨越收入和人口结构界限的担忧。许多人害怕失去自己赖以生存的养老金或基本服务，还怀疑解决财政问题的重担能否得到公平分担。这些焦虑会影响公民的投票和抗议方式。无论改革背后的经济理由多么充分，预期会因财政改革受到损害的人都不太可能支持改革。例如，若中产阶级劳动者认为削减赤字意味着延迟退休或削减养老金，便会坚决反对；若高收入纳税人怀疑改革是要向他们征收财富税，同样会强烈抵制；若公众认为新增税收会因腐败或管理不善而被挥霍，便几乎没有理由去缴纳。
过往经历亦会塑造信任。在长期经历多轮紧缩政策却收效甚微的国家，民众对任何新的财政计划都持怀疑态度。若严格的紧缩未能减少债务，公民自然会质疑：“为何要相信新一轮的削减开支或增税能解决问题？”同理，腐败或滥用刺激性资金也会削弱公众对政府能力的信心。在这种环境下，即便是温和的改革提案也可能引发众怒，因为民众会揣测其有着不可告人的动机或会造成不公平的影响。提及养老金改革，若人们担忧自己辛苦积攒的保障将化为泡影，便会爆发抗议；谈及税收改革，许多人会立即怀疑辛辛苦苦赚取的收入将被滥用。燃油补贴改革的经验极具启示性：虽然大家都知道此类改革存在财政成本高昂、目标定位不准、经济扭曲等问题，但实践反复证明，其实施过程在政治与社会层面都相当复杂。
不信任会引发恶性循环。领导者因担忧反弹而推迟采取强硬措施；债务问题恶化，进一步削弱公众信心。但事实证明，若民众相信牺牲可公平分担且能换来更美好的未来，他们便愿意接受改革，哪怕极为痛苦——养老金制度调整便是例证（IMF，2024年、2025年）。唯有信任能说服选民为换取长期稳定而接受短期牺牲。
建立信任
当前居高不下的公共债务正以前所未有的方式考验着政府与社会，采取行动的紧迫性不言而喻。每拖延一年都会使国家更容易受到利率冲击和市场信心波动的影响。但修复公共财政并非一味推行紧缩政策，而是需采取渐进、精准的举措，在持续投资未来的同时，将债务引向可持续轨道。这要求坦诚面对权衡取舍，并展现妥协意愿：政策制定者必须向民众直言艰难抉择，而民众也需认识到，若无额外资源或不进行改革，某些备受珍视的项目将难以为继。
信任是这一等式的核心。民众需相信牺牲将公平分担，改革将带来切实利益。若民众认为财政政策有力、透明且公正，便更可能支持困难举措。但信任的建立不在一朝一夕，需努力赢取并长期维护。
建立信任没有统一模板，但某些制度与实践可提供助力。预算透明、结构完善的公共财政管理是信任的基石。拥有明确职责权限、切实自主权和强大专业技术能力的独立财政委员会（如荷兰设立的委员会）能够提供公正的评估，并促使政府对其财政计划负责。由政府或独立机构编制的支出评估报告、税收支出报告以及影响评估报告有助于政策制定者和公众了解资金流向及资金使用成效。审慎管理公共部门工资支出和高效开展采购工作，能够减少人们对资源浪费的顾虑。削减特殊税收制度和养老金特权能够增进公平，而对国有企业加强监管则可彰显出责任意识与管理能力。这些举措并非包治百病的灵丹妙药，但它们有助于弥合技术可行性与政治可行性之间的差距。它们通过增强财政政策的可信度、展现政府实现资金效益的决心，为改革创造了空间。
在正视现实制约因素的同时怀揣变革的雄心壮志，这一点至关重要。若能妥善应对债务挑战，我们就能为长远繁荣筑牢根基，并维系代际社会契约。倘若失败或拖延过久，则可能引发经济动荡，进一步削弱公众对制度的信任。今日选择的财政道路将决定明日的繁荣与公平。《金融与发展》
Bianchi, Francesco, Era Dabla-Norris, and Salma Khalid. 2025. “Perceptions of Public Debt and Policy Expectations: Evidence from Cross-Country Surveys.” NBER Working Paper 34382, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA.
Cao, Yongquan, Era Dabla-Norris, and Enrico Di Grigorio. 2024. “Fiscal Discourse and Fiscal Policy.” IMF Working Paper 24/194, International Monetary Fund, Washington, DC.
International Monetary Fund (IMF). 2024. World Economic Outlook: Policy Pivot, Rising Threats. Washington, DC, October.
International Monetary Fund (IMF). 2025. Fiscal Monitor:Fiscal Policy under Uncertainty. Washington, DC, April.
Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). 2025. Pensions at a Glance 2025. Paris.
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