Las donaciones externas son importantes para los países de bajo ingreso, sobre todo en los esfuerzos que despliegan para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y combatir la pandemia del VIH/SIDA. Algunos críticos sostienen que los programas respaldados por el FMI coartan los flujos de donaciones que se destinan a la reducción de la pobreza. En realidad, el FMI respalda enérgicamente la mayor provisión de donaciones externas y colabora con los países miembros para garantizar la óptima utilización de dichos flujos.

¿Por qué son importantes las donaciones externas para los países de bajo ingreso?

Según estimaciones, los países de bajo ingreso necesitan incrementar el gasto público anual en un monto que varía entre US$30.000 millones y US$70.000 millones para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).¹ Este aumento del gasto tendrá que financiarse mediante alguna combinación de mayor ingreso interno, asistencia externa o endeudamiento público.

Incrementar las donaciones externas y asignar estos flujos con mayor eficacia son elementos importantes del Consenso de Monterrey para luchar contra la pobreza y alcanzar los ODM en los países de bajo ingreso. Sobre todo en el caso de los países que corren el riesgo de sobreendeudarse, incluso en condiciones concesionarias, el aumento del financiamiento procedente de donaciones les permite acrecentar el gasto en la reducción de la pobreza sin tener que contraer nuevas deudas. El FMI aboga decididamente para que se incrementen las donaciones externas a estos países, incluso las del Fondo Mundial de Lucha contra el SIDA, la tuberculosis y la malaria y la iniciativa Educación para Todos. La clave es garantizar que estos recursos adicionales se utilicen con eficacia.

Problemas que dificultan la absorción de donaciones adicionales

Para aprovechar los aumentos de las donaciones, los países deben hacer frente a una serie de retos económicos, entre ellos, garantizar que las donaciones se administren y se absorban con eficacia, mantener la estabilidad macroeconómica y formular presupuestos en circunstancias inciertas.

En primer lugar, el gobierno receptor debe desarrollar la capacidad para emplear estas donaciones adicionales con eficacia. En muchos países de bajo ingreso, la capacidad administrativa del sector público es limitada, y es posible que las instituciones que prestan servicios y los sistemas de planificación y supervisión sean inadecuados. Asimismo, en algunos países puede ser difícil incrementar rápidamente el gasto en ciertos rubros si la oferta de mano de obra calificada es limitada. Una falta de profesores capacitados, por ejemplo, puede impedir la rápida expansión del sistema educativo. Análogamente, la expansión de los programas de atención y prevención del VIH/SIDA puede desviar el escaso número de profesionales competentes perjudicando la prestación de otros servicios de atención de la salud. De igual manera, algunos países padecen de problemas de gestión de gobierno. La falta de transparencia en las operaciones públicas, el uso de controles de gasto poco rigurosos y las deficiencias del marco jurídico son factores que contribuyen a un entorno en que los recursos—incluidas las donaciones externas—se desvían o no se utilizan eficazmente.

Segundo, los planes del gasto público deben formularse teniendo en cuenta la volatilidad y falta de previsibilidad de las donaciones. Los desembolsos de las donaciones dependen de una serie de factores, entre ellos, los acontecimientos políticos y el grado de cumplimiento de las condiciones que establecen los donantes. Sin embargo, la volatilidad de las donaciones puede crear mayor incertidumbre fiscal y dificultar la planificación a largo plazo. Por ejemplo, si el financiamiento mediante donaciones es de duración incierta, la contratación de personal público permanente conllevará mayores riesgos. Asimismo, el gasto financiado con donaciones puede generar compromisos futuros incluso después de que las donaciones se agoten. Las donaciones empleadas para financiar la construcción de nuevos caminos o mejoras en los servicios portuarios, por ejemplo, pueden no incluir fondos para el mantenimiento de estas obras.

Tercero, los países deben ser capaces de absorber flujos adicionales de asistencia sin socavar la estabilidad macroeconómica que es un elemento crítico para el crecimiento a largo plazo. Las donaciones recibidas pueden provocar inflación y una apreciación del tipo de cambio real, factores que son contraproducentes para el crecimiento y las medidas que se adopten para reducir la pobreza. A modo de ejemplo, supongamos que la asistencia externa se utilice para financiar un mayor gasto en bienes y servicios de producción interna (como la construcción de caminos o escuelas), en lugar de financiarlo aumentando las importaciones. Es probable que el consiguiente aumento de la demanda interna, sobre todo cuando se conjugue con limitaciones de la fuerza laboral u otros factores por el lado de la oferta, ejerza presiones al alza sobre los precios internos, al menos a corto plazo. A su vez, una mayor inflación interna suele ocasionar una apreciación del tipo de cambio real que reduce la competitividad de las exportaciones del país. Con frecuencia, los más afectados por estos cambios son los pobres, sobre todo si exportan sus productos (como sucede en las economías agropecuarias).

¿Cómo contribuye el FMI al uso eficaz de las donaciones?

El FMI despliega esfuerzos en diversos frentes para ayudar a los países miembros de bajo ingreso a resolver estos problemas e incorporar los aumentos del gasto público con un riesgo mínimo. Estos esfuerzos incluyen la colaboración con el Banco Mundial y otros socios en el desarrollo para resolver problemas estructurales, ofrecer asesoramiento y asistencia en la implementación y apoyo de reformas macroeconómicas, y flexibilizar los programas que respalda la institución. Concretamente el FMI procura:

Aunar esfuerzos con el Banco Mundial y otros socios en el desarrollo para garantizar que los programas que respalde la institución comprendan reformas estructurales que reduzcan los obstáculos en la economía y le confieran mayor flexibilidad, sobre todo, mediante la contratación de personal competente para que preste servicios de atención de la salud y educación.

En el asesoramiento en materia de políticas que ofrece el FMI—entre otros medios en el contexto de los programas de crédito— suelen recomendarse medidas para mejorar tanto la composición como la eficiencia en el gasto. Un mayor gasto público no es suficiente para alcanzar un crecimiento sostenible y reducir la pobreza. En muchos países, por ejemplo, los grupos de ingreso más alto reciben un volumen desproporcionado del gasto público en educación y atención de la salud y, por lo tanto, una mayor asignación de fondos generales a estos sectores no reduce mucho la pobreza. Más bien, deben adoptarse medidas que focalicen el gasto en educación y atención de la salud en los grupos más desfavorecidos de la sociedad incluso los que viven en zonas rurales.

Asimismo, el FMI alienta a los países a emprender reformas que mejoren la transparencia de sus sistemas fiscales, de modo que los gobiernos puedan rendir cuentas a la ciudadanía por el uso que han dado a las donaciones. En particular, el FMI recomienda canalizar las donaciones externas a través del presupuesto. Ello permite a las autoridades asignar los recursos sujetos a control estatal de conformidad con las prioridades nacionales—que se establecen en el documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP)—y después de evaluar las ventajas relativas de asignar los fondos a distintos fines que compiten entre sí.

Con frecuencia el FMI respalda su asesoramiento en materia de políticas con asistencia técnica para capacitar a funcionarios públicos y ayudarlos a efectuar las reformas que hagan falta. En el ámbito fiscal, dicha asistencia abarca una amplia gama de cuestiones, por ejemplo, la formulación presupuestaria, la administración tributaria y aduanera, la gestión del gasto público y el diseño de redes de protección social. Asimismo, la asistencia técnica se suministra para facilitar las reformas estadísticas y ayudar a los países a adoptar normas y códigos de aceptación internacional, entre los que se incluyen las normas de transparencia fiscal.

Por último, el FMI colabora estrechamente con los países miembros para incrementar los recursos externos destinados a los programas que respalda. Se ha aducido que el FMI no permite que el gasto aumente en la misma medida que las donaciones o el crédito en condiciones concesionarias. En realidad, los programas que respalda el FMI no establecen ningún tope sobre el monto de asistencia externa que pueda gastarse, y en los últimos años los programas han apoyado, cada vez más, incrementos del gasto (véase el recuadro 1).²

En los programas que respalda el FMI en el marco del servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza (SCLP) se parte de la presunción de que se presupuestarán entradas adicionales de asistencia para financiar el gasto en la reducción de la pobreza y alcanzar los ODM. Como se explica en el recuadro 2, el FMI examina normalmente dos indicadores del déficit, uno que incluye las donaciones externas y otro que las excluye. El nivel proyectado de las donaciones se tiene implícitamente en cuenta al fijarse las metas de los programas. En los casos en que pueden fácilmente absorberse entradas de donaciones mucho más grandes de lo previsto, los programas comprenden generalmente ajustes de los déficit que permiten registrar un gasto y un déficit (excluidas las donaciones) mayores que las metas. Cuando la capacidad de absorción es deficiente o la magnitud de las entradas amenaza la estabilidad macroeconómica, el FMI recomienda a las autoridades nacionales adoptar medidas compensatorias para reducir los riesgos. Por ejemplo, puede recomendar recortes de otros gastos menos productivos, a fin de contrarrestar parte de un aumento del gasto en VIH/SIDA financiado con donaciones. También puede recomendar distribuir el aumento del gasto a lo largo de un período más prolongado para atenuar el impacto sobre la fuerza laboral. En última instancia, sin embargo, son las autoridades nacionales las que tienen que tomar estas decisiones.