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04/01
Dons extÚrieurs et politiques du FMI
Par les services du FMI

Septembre 2004

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Les dons extérieurs sont importants pour les pays à faible revenu, en particulier dans leurs efforts pour atteindre les Objectifs de développement du Millénaire (ODM) et lutter contre la pandémie du VIH/sida. Certains soutiennent que les programmes appuyés par le FMI découragent l'afflux de dons supplémentaires destinés à financer les dépenses affectées à la lutte contre la pauvreté. En réalité, le FMI est tout à fait favorable à l'augmentation du volume de dons extérieurs et s'efforce, avec les pays membres, de s'assurer qu'ils sont utilisés au mieux.

Pourquoi les dons extérieurs sont ils importants pour les pays à faible revenu?

Selon les estimations disponibles, les pays à faible revenu auront besoin de 30 à 70 milliards de dollars de dépenses publiques supplémentaires par an pour faire reculer la pauvreté et atteindre les Objectifs de développement pour le Millénaire (ODM). Ces dépenses accrues devront être financées par une combinaison d'accroissement des recettes intérieures, d'aide extérieure et d'emprunts publics.

L'augmentation des dons extérieurs et leur utilisation plus efficace sont deux volets importants du Consensus de Monterrey pour combattre la pauvreté et atteindre les ODM dans les pays à faible revenu. Dans le cas particulier des pays menacés de surendettement s'ils continuent à emprunter (même à des conditions préférentielles), l'augmentation du financement sous forme de dons permettra d'accroître les dépenses affectées à la lutte contre la pauvreté sans pour autant contracter de dettes supplémentaires. Le FMI est un fervent partisan de l'augmentation des dons extérieurs à destination de ces pays — y compris par l'intermédiaire du Fonds mondial de lutte contre le SIDA, la tuberculose et le paludisme, et de l'initiative Éducation pour tous. L'essentiel, en l'occurrence, est de veiller à ce que ce surcroît de financement soit utilisé à bon escient.

Les défis de l'absorption de dons supplémentaires.

Afin d'utiliser au mieux ces dons supplémentaires, les pays doivent être en mesure de relever un certain nombre de défis économiques : il leur faut notamment assurer une gestion et une absorption efficaces de ces ressources, maintenir la stabilité macroéconomique, et élaborer leur budget dans un contexte d'incertitude.

Les pays bénéficiaires doivent, en premier lieu, se donner les moyens — ou la "capacité"— d'utiliser de manière efficace les dons supplémentaires. Dans de nombreux pays à faible revenu, la capacité de l'administration publique est limitée. Les organismes responsables de la prestation des services, ou les systèmes de planification et de suivi, peuvent être inadaptés. Il se peut aussi que ces pays aient des difficultés à augmenter rapidement le volume des dépenses dans certains secteurs s'il y a pénurie de main d'oeuvre qualifiée. Un manque d'enseignants qualifiés, par exemple, peut entraver le développement rapide du système scolaire. La multiplication de programmes de traitement et de prévention du VIH/sida risque de même de drainer vers ce secteur le petit nombre de professionnels compétents qui assurent les autres services de santé. De plus, certains pays souffrent d'une mauvaise gouvernance. L'opacité des activités de l'État, le manque de rigueur dans le contrôle des dépenses et les carences de la législation peuvent, en s'additionnant, créer un environnement dans lequel les ressources — y compris les dons extérieurs — sont détournées ou mal utilisées.

Deuxièmement, les plans de dépenses publiques doivent être élaborés en tenant compte de la l'instabilité possible et du caractère imprévisible des dons. Le décaissement des dons dépend de nombreux facteurs, tels que l'évolution de la situation politique et les progrès accomplis dans le respect des conditions posées par les bailleurs. Or, l'instabilité des apports de dons peut accroître l'incertitude budgétaire et compliquer la planification à long terme. Si, par exemple, la durée d'un financement sous forme de dons est incertaine, il peut être risqué pour le pays bénéficiaire de recruter du personnel permanent. Les dépenses financées par des dons peuvent également donner lieu à des engagements de dépenses pour l'avenir qui devront être tenus même si l'apport de dons a cessé. Ainsi, il arrive que des dons destinés à financer la construction de nouvelles routes ou l'amélioration des installations portuaires ne prévoient pas l'affectation de ressources aux dépenses d'entretien après l'achèvement des projets.

Troisièmement, les pays bénéficiaires doivent être capables d'absorber les flux additionnels d'aide sans compromettre la stabilité macroéconomique indispensable à une croissance durable. L'afflux de dons peut entraîner une poussée de l'inflation ou une appréciation du taux de change réel, deux évolutions susceptibles de porter préjudice à la croissance et à la lutte contre la pauvreté. Prenons le cas d'une aide extérieure destinée à financer une augmentation des dépenses consacrées aux biens et services produits dans le pays (tels que la construction de routes ou d'écoles) plutôt qu'une augmentation des importations. Cet accroissement de la demande intérieure, s'il se conjugue à des contraintes de main-d'œuvre ou à d'autres tensions liées à l'offre, poussera vraisemblablement les prix intérieurs à la hausse, dans un premier temps tout au moins. Quant à l'accélération de l'inflation intérieure, elle entraîne en général une appréciation du taux de change réel, réduisant par la même la compétitivité des exportations d'un pays. Les pauvres sont souvent le plus durement frappés par ces changements, surtout s'ils sont producteurs de biens d'exportation (comme c'est souvent le cas dans les économies agricoles.)

Que fait le FMI pour favoriser une utilisation efficace des dons?

Le FMI travaille sur plusieurs fronts pour aider les pays membres à faible revenu à relever ces défis et à intégrer les hausses des dépenses publiques en réduisant autant que possible les risques courus. Il collabore avec la Banque mondiale et d'autres partenaires sur les questions structurelles, conseille et assiste les pays qui engagent des réformes macroéconomiques complémentaires et assouplit la mise en œuvre des programmes qu'il appuie. En particulier :

Le FMI coopère avec la Banque mondiale et d'autres partenaires de développement pour s'assurer que les programmes qu'il appuie présentent un volet de réformes structurelles destiné à réduire les goulets d'étranglements et à donner plus de souplesse à l'économie, ce qui passe notamment par l'augmentation de la main d'œuvre qualifiée disponible pour assurer les services de santé et d'éducation.

Dans le cadre des conseils qu'il donne en matière économique, en particulier dans ses programmes de prêt, le FMI recommande souvent d'améliorer à la fois la composition et l'efficacité des dépenses publiques. En effet, il ne suffit pas d'augmenter celles-ci pour connaître une croissance soutenue et faire reculer la pauvreté. Dans de nombreux pays, par exemple, les dépenses publiques d'éducation et de santé profitent en grande partie aux couches les plus aisées de la population, de sorte que l'augmentation des crédits alloués à ces secteurs a peu d'incidence sur la pauvreté. Des mesures doivent donc être prises pour mieux cibler les prestations offertes dans les domaines de la santé et de l'éducation afin qu'elles bénéficient aux groupes sociaux les plus défavorisés, notamment en zone rurale.

Le FMI encourage aussi les pays membres à entreprendre des réformes qui améliorent la transparence du système budgétaire et, partant, rendent les autorités comptables de l'utilisation des dons devant les contribuables. Il recommande en particulier que les dons soient inscrits au budget, car cela permet aux autorités de placer toutes les ressources disponibles sous le contrôle de l'État et de les affecter en fonction des priorités nationales — telles qu'établies dans le Document de stratégie pour la réduction de la pauvreté — après avoir procédé aux arbitrages nécessaires entre les diverses demandes de ressources.

Le FMI accompagne souvent ses conseils de politique économique d'une assistance technique qui vise à former les fonctionnaires de l'État et à les aider à conduire les réformes nécessaires. Cette assistance technique couvre une large palette de questions budgétaires telles que l'élaboration du budget, l'administration fiscale et douanière, la gestion des dépenses publiques ou la conception de dispositifs de protection sociale. L'assistance technique accompagne également la réforme des systèmes de collecte et de traitement des statistiques et aide les pays à adopter des normes et codes internationaux, notamment en matière de transparence budgétaire.

Enfin, le FMI s'applique, en étroite collaboration avec les pays membres, à intégrer des ressources extérieures supplémentaires dans ses programmes. On lui a reproché de ne pas permettre aux dépenses d'augmenter autant que l'autorise l'accroissement des dons ou des prêts concessionnels. En réalité, les programmes appuyés par le FMI ne plafonnent pas le volume d'aide extérieure pouvant être décaissé. Ces dernières années, du reste, les programmes ont été de plus en plus favorables à la hausse des dépenses (voir encadré 1).

Encadré 1. Les dons extérieurs dans les programmes appuyés par le FMI

De plus en plus, les programmes appuyés par le FMI tendent à accepter l'augmentation de l'aide extérieure accrue, y compris sous forme de dons. Un tour d'horizon des programmes mis en œuvre récemment dans les pays à faible revenu* montre que la moyenne de l'aide extérieure (dons et prêts concessionnels) a augmenté dans le cadre du programme de prêts concessionnels du FMI — la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC). Pendant la première année de mise en œuvre des programmes soutenus par la FRPC, le volume moyen d'assistance extérieure représentait environ 7 % du PIB — soit environ 1 % de PIB de plus que l'année précédant le programme. Les dons extérieurs ont augmenté de plus de ½ % pour atteindre 4 % du PIB pendant la première année du programme. L'accroissement des dons a été particulièrement marqué au Malawi et en Ouganda (plus de 2½ points de pourcentage).

L'augmentation de l'aide extérieure s'est accompagnée d'une hausse des dépenses publiques. Les déficits (dons exclus) ont dépassé en moyenne de ¾ de points de PIB leur niveau de l'année précédant l'accord FRPC (voir encadré 2). Les dépenses se sont accrues d'environ 1 % de PIB, en moyenne, et davantage encore dans les pays où l'augmentation des dons a été plus importante. En Ouganda et au Malawi, les dépenses publiques ont progressé de 3 % et 5 % du PIB, respectivement. Les budgets ont davantage privilégié les actions en faveur des pauvres, puisque la part des investissements publics consacrée à la lutte contre la pauvreté a augmenté de 5 points de pourcentage, en moyenne, dans les programmes soutenus par la FRPC.

* Martin, Ricardo et Alex Segura-Ubiergo, "Social Spending in IMF-Supported Programs,"Document de référence du Bureau indépendant d'évaluation, BP/04/1, Avril 2004.

En principe, les programmes appuyés par le FMI au titre de la Facilité de réduction de la pauvreté et de la croissance (FRPC) font une place aux apports de ressources supplémentaires destinés à financer la lutte contre la pauvreté et la réalisation des ODM. Comme l'indique l'encadré 2, le FMI considère deux mesures du déficit : dons extérieurs inclus et dons extérieurs exclus. Le niveau des dons attendus est pris en compte dans la formulation des objectifs des programmes. Dans les cas où un volume d'aide d'ampleur inattendue peut être facilement absorbé, les programmes prévoient en général des indices de correction qui permettent des dépenses plus élevées que celles initialement prévues et des déficits (dons exclus) plus importants aussi que ceux initialement projetés. Dans le cas où la capacité d'absorption est faible, ou quand l'ampleur de l'aide menace de compromettre la stabilité macroéconomique, le FMI conseille aux autorités de prendre de mesures compensatoires pour diminuer les risques. Il peut, par exemple, leur recommander de supprimer des dépenses moins productives afin de compenser en partie une hausse des dépenses affectées à la lutte contre le VIH/SIDA financée par des dons. Il peut aussi leur conseiller d'étaler l'accroissement des dépenses sur une période plus longue pour permettre un impact plus progressif sur la population active. Mais, en définitive, ces décisions sont du ressort des autorités publiques.

Encadré 2 : Traitement comptable des dons extérieurs

Les programmes soutenus par le FMI retiennent en général deux mesures du déficit budgétaire, dont l'une inclue les dons extérieurs et l'autre non. Ce traitement comptable donne une grande souplesse qui permet d'intégrer, le cas échéant, une augmentation des dons extérieurs.

Le déficit budgétaire "dons inclus" repose sur l'ensemble des recettes, à savoir les recettes fiscales, dons et autres recettes non fiscales. Dans ce cas-là, le déficit budgétaire correspond au total des dépenses publiques moins le total des recettes. La deuxième mesure — déficit budgétaire "dons exclus" — remplace le total des recettes par le total des recettes moins les dons.

Un exemple arithmétique simple permettra d'illustrer la souplesse offerte par ces deux approches : dans le cadre d'un programme appuyé par le FMI, un gouvernement perçoit 18 millions de dollars en impôts, 2 millions de dollars en recettes non fiscales, et procède à dépenses totalisant 23 millions de dollars. Le déficit budgétaire, calculé selon les deux formules, est de 3 millions de dollars (première colonne intitulée "programme initial").

Supposons à présent que ce pays reçoive un don de 4 millions de dollars, qui n'avait pas été prévu dans le programme et peut être utilisé pour financer des dépenses ordinaires. Comment le programme va-t-il intégrer cet afflux supplémentaire de dons? Selon la situation macroéconomique du pays et sa capacité d'absorption, le programme peut intégrer le montant total, tel qu'indiqué à la colonne 2. Dans ce cas de figure, le déficit budgétaire (dons non compris) est majoré de 4 millions, mais le déficit budgétaire (dons compris) reste inchangé.


 
Programme initial
Programme intégrant la totalité des dons reçus

Dépenses totales
23
27
Recettes fiscales
18
18
Recettes non fiscales
2
2
Total des recettes (dons exclus)
20
20
Dons extérieurs
0
4
Totale des recettes (dons inclus)
20
24
 
Déficit budgétaire (dons exclus)
3
7
Déficit budgétaire (dons inclus)
3
3

Dans un pays où il serait difficile d'absorber en totalité les dons supplémentaires, les autorités et le FMI peuvent convenir que le programme n'intègrera pas la totalité de la somme disponible pendant l'année en cours.

Les deux mesures du déficit sont en général examinées lors de la conception ou de l'ajustement d'un programme macroéconomique, en tenant compte de ce que l'on sait de la capacité d'absorption du pays et du caractère plus ou moins durable et récurrent des dons qu'il reçoit des bailleurs de fonds. Il est préférable, le plus souvent, d'accorder davantage de poids à la mesure du "déficit budgétaire dons inclus" lorsqu'il est probable que les dons seront récurrents et stables. À l'inverse, s'il y a un risque important d'instabilité de ces flux, il est prudent de donner plus d'importance à la mesure du "déficit budgétaire dons exclus". Le même raisonnement s'applique à toute recette, quelle que soit son origine : la volatilité des ressources doit être prise en compte dans la planification budgétaire.