GASTO PÚBLICO Y RENDICIÓN DE CUENTAS
Los gobiernos a veces presentan información sobre las finanzas públicas sin ofrecer un panorama completo y fiable sobre su situación financiera y sus perspectivas y riesgos. Una mayor transparencia fiscal ayuda a garantizar que los gobiernos tomen decisiones económicas fundadas y permite a las legislaturas y los ciudadanos exigir a los gobiernos que rindan cuentas sobre el uso de los recursos públicos.
El Código revisado tiene por objeto fortalecer las normas de declaración de datos fiscales para asimilar las enseñanzas de la reciente crisis económica, identificar y eliminar lagunas en la información fiscal publicada y promover una mayor transparencia fiscal en los países en todos los niveles de ingresos. Las modificaciones tienen por objeto garantizar que las autoridades, los legisladores, los ciudadanos y los mercados tengan un panorama más completo de la situación de las finanzas públicas.
En los últimos seis meses, el FMI realizó consultas con gobiernos, grupos de la sociedad civil, representantes del mundo académico y participantes del mercado financiero sobre cómo fortalecer las normas de transparencia fiscal y las herramientas de evaluación. Los comentarios surgidos de esta primera ronda de consultas están reflejados en el borrador del Código revisado que se publica el día de hoy. En esta nueva ronda de consultas, el FMI solicita comentarios adicionales que se incorporarán en la versión final del Código, que se publicará antes de finales de 2013. Se ha puesto en marcha un procedimiento para recibir los comentarios del público.
El Código de Transparencia Fiscal a lo largo de los años
La transparencia fiscal —es decir, la integridad, claridad, fiabilidad, puntualidad y pertinencia de la información publicada sobre la situación pasada, presente y futura de las finanzas públicas— es un elemento crítico de la eficacia de la formulación de políticas fiscales. Un creciente número de investigaciones empíricas ha destacado la relación positiva entre la transparencia fiscal, los resultados fiscales y las percepciones de solvencia fiscal.
Desde su primera publicación en 1998 y su última actualización en 2007, el Código de buenas prácticas de transparencia fiscal y el Manual y la Guía que lo acompañan, todos elaborados por el FMI, han sido piedras angulares de la arquitectura mundial de las normas de transparencia fiscal. El Código asimismo brindó un marco para evaluar la adhesión de los distintos países a los principios y las prácticas consagradas en el Código. Desde 1999, el FMI ha realizado 111 de esas evaluaciones —conocidas como módulos fiscales de los Informes sobre la Observancia de Códigos y Normas (IOCN)— en 94 países.
Si bien desde finales de los años noventa se han dado pasos importantes para mejorar la cobertura, calidad y puntualidad de los datos fiscales, la crisis que estalló en 2008 demostró que incluso en las economías avanzadas no se comprende cabalmente la situación fiscal ni las perspectivas y los riesgos que las rodean. Un reciente documento sobre políticas del FMI destaca la necesidad de reforzar las actuales normas de transparencia fiscal y los mecanismos de supervisión, incluidos el Código de Transparencia Fiscal y las herramientas de evaluación, para tener en cuenta las enseñanzas extraídas de la crisis e impedir que vuelva a surgir la opacidad fiscal tras la crisis.
La edición revisada del Código de Transparencia Fiscal
La estructura y el contenido propuestos de la edición revisada del Código de Transparencia Fiscal difieren en varias maneras de las del actual Código. Las características concretas del nuevo Código son las siguientes:
• Dedica más atención a la calidad de los productos de la declaración de datos: Muchos de los principios enunciados en el Código de 2007 se centraban en la claridad de los mecanismos jurídicos, institucionales y de procedimiento relacionados con la declaración de datos fiscales. El Código revisado conserva la mayoría de estos principios pero los reformula centrando la atención en la calidad de los informes como una base más objetiva para evaluar el grado real de transparencia. A tales efectos, el Código revisado está organizado en base a tres dimensiones clave de presentación de información fiscal: i) declaración de datos fiscales; ii) pronósticos y presupuestos fiscales; y iii) análisis y gestión del riesgo fiscal.
• Hace hincapié en cuestiones críticas para la formulación de políticas macroeconómicas: El Código revisado se centra más en cuestiones de transparencia fiscal de importancia crítica para la formulación de políticas macroeconómicas, y de esta manera se complementa mejor con el marco de evaluación del programa de gasto público y rendición de cuentas (PEFA, por sus siglas en inglés). Por ejemplo, el borrador de la edición revisada del Código hace más hincapié en el análisis y la gestión de riesgos fiscales que la versión del Código de 2007. Al mismo tiempo, los principios enunciados en el Código de 2007 que guardan relación, por ejemplo, con el empleo en el sector público, las adquisiciones y los procedimientos de auditoría interna ya no se incluyen en el borrador de la edición revisada del Código, dado que estas cuestiones de índole más gerencial son el objeto de indicadores específicos de resultados en el marco del PEFA.
• Refleja las enseñanzas dejadas por la crisis: Los principios del Código han sido actualizados para tener en cuenta las enseñanzas de la crisis, como son contar una mayor cobertura institucional de los informes fiscales, más información sobre los balances del gobierno, informes fiscales más frecuentes y puntuales, mejores análisis de los riesgos fiscales, supervisión fiscal activa de las entidades subnacionales y las empresas públicas y mayor coherencia entre los pronósticos fiscales, los datos declarados durante el ejercicio y los datos al cierre del ejercicio.
• Ofrece prácticas diferenciadas: Mientras que el Código de 2007 establecía una sola práctica adecuada para cada ámbito, el Código revisado diferencia entre prácticas básicas, buenas y avanzadas para cada uno de sus 45 principios. Esto ofrece a los países hitos alcanzables en la trayectoria hacia el pleno cumplimiento de las normas internacionales avanzadas.
• Incluye indicadores cuantitativos: Para facilitar un análisis más riguroso de la calidad de los datos fiscales publicados y la magnitud de cualquier deficiencia de las prácticas de transparencia fiscal, el Código revisado incorpora un conjunto de indicadores cuantitativos de transparencia fiscal. Estos indicadores incluyen mediciones de la cobertura de los informes fiscales, la credibilidad de los pronósticos fiscales y el tamaño de los pasivos contingentes no declarados.
Una nueva Evaluación de Transparencia Fiscal
La edición revisada del Código de Transparencia Fiscal también proporcionará una base para una nueva Evaluación de Transparencia Fiscal (ETF) que reemplaza al módulo fiscal del IOCN. En comparación con el módulo fiscal de un IOCN, la nueva ETF ofrece a los países una evaluación más analítica, comparable y ejecutable de las prácticas de transparencia fiscal. Las mejoras clave de la nueva ETF son las siguientes:
• Evaluación más accesible: Las ETF tienen mapas de tensión que ofrecen a los países un panorama claro de sus puntos fuertes y los aspectos que podrían mejorarse en lo que se refiere a la transparencia fiscal de los principios y las prácticas del Código, y esto permite realizar comparaciones con países de referencia y determinar las necesidades de reforma.
• Análisis más riguroso: Las ETF se centran en la suficiencia y la calidad de los datos fiscales declarados y la magnitud de las deficiencias, partiendo para ello de indicadores cuantitativos de transparencia fiscal incluidos en el Código.
• Plan de acción ordenado: La ETF incluye un plan de acción que establece una secuencia de pasos concretos que un país necesitaría dar a mediano plazo para atender las necesidades clave de reforma en materia de transparencia fiscal.
• Evaluaciones modulares: Las ETF tienen tres módulos independientes que pueden completarse por separado: i) declaración de datos fiscales, ii) pronósticos y presupuestos fiscales, y iii) análisis y gestión del riesgo fiscal. Esto permite realizar evaluaciones más focalizadas que se centran en las cuestiones más urgentes de transparencia fiscal de un país.
En los últimos meses, el FMI ha venido experimentando con la nueva ETF en varios países avanzados, emergentes y de bajo ingreso de Europa y América Latina, y los resultados se han aprovechado para seguir mejorando los principios y las prácticas en el borrador del Código revisado. Con la aprobación de las autoridades nacionales, el FMI tiene previsto publicar los informes finales de estas evaluaciones piloto más adelante en 2013, así como realizar otras evaluaciones piloto.
