le 1 juillet 2013
À la suite d'une première consultation au début de 2013, le FMI a produit un projet de révision de son code de transparence des finances publiques qu’il soumet à de nouvelles consultations. Le code révisé visera à donner une nouvelle impulsion pour une plus grande transparence des finances publiques.
DÉPENSES PUBLIQUES ET RESPONSABILISATION
Les informations que les gouvernements communiquent sur les finances publiques donnent parfois une perspective incomplète et peu fiable de leur situation financière et des perspectives et risques y afférents. Une plus grande transparence des finances publiques contribue à faire en sorte que les gouvernements prennent des décisions économiques en connaissance de causes et que les parlements et les citoyens soient en mesure de leur demander des comptes sur l'emploi des fonds publics.
La révision du code a pour but de renforcer les normes d’information financière, en tenant compte des enseignements de la crise économique récente, de relever et de combler les lacunes des informations publiées, et de promouvoir une plus grande transparence dans tous les pays, quel que soit leur niveau de revenu. Les changements visent à assurer que les responsables politiques, les parlementaires, les citoyens et les marchés aient une image complète de la situation des finances publiques.
Au cours des six derniers mois, le FMI a consulté des gouvernements, des représentants de la société civile, des universitaires et des opérateurs des marchés financiers pour définir des moyens de renforcer les normes de transparence des finances publiques et les outils d'évaluation. Le projet de code révisé présenté aujourd'hui tient compte des remarques formulées pendant cette première série de consultations. Dans cette nouvelle phase de consultations le FMI cherchera à obtenir des informations complémentaires qui contribueront à la rédaction de la version finale du code révisé, devant être publiée avant la fin de 2013. Une procédure a été mise en place pour recueillir les observations du public.
Évolution du code de transparence des finances publiques
La transparence — c'est-à-dire l'exhaustivité, la clarté, la fiabilité, l'actualité et la pertinence des informations publiées à propos de la situation passée, présente et future des finances publiques — est un élément essentiel d'une politique financière efficace. Un nombre croissant d'études empiriques mettent en évidence une corrélation positive entre la transparence, les résultats budgétaires et la perception de la solvabilité de l'État.
Depuis leur première publication en 1998 et leur dernière mise à jour en 2007, le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques du FMI ainsi que le manuel et le guide qui l'accompagnent constituent des pièces maîtresses des normes de transparence. Le code a aussi servi de cadre d'évaluation du respect des principes et pratiques qu'il expose dans les différents pays. Depuis 1999, le FMI a procédé à 111 évaluations — ce qu’il est convenu d’appeler les Rapports sur l'observation des normes et codes (RONC de finances publiques) — dans 94 pays.
Des progrès sensibles ont été accomplis depuis la fin des années 1990 pour renforcer la couverture, la qualité et l’actualité des informations sur les finances publiques, mais la crise qui s’est déclenchée en 2008 a révélé la persistance de lacunes considérables dans la lecture de la situation, des perspectives et des risques financiers, même dans les pays avancés. Une récente étude de politique générale du FMI a souligné la nécessité de renforcer les normes de transparence existantes et les structures de suivi, y compris le code de transparence des finances publiques et les outils d'évaluation, pour tirer les enseignements de la crise et éviter tout regain d'opacité.
Révision du code de transparence des finances publiques
La structure et le contenu proposés pour la version révisée du code de transparence des finances publiques diffèrent sur plusieurs points du code actuel. De manière plus précise, le nouveau code :
• Met davantage l’accent sur les résultats : bon nombre de principes du code de 2007 insistaient sur la clarté du dispositif légal et institutionnel et des procédures applicables à l’information financière. La version révisée conserve la plupart de ces principes en les reformulant toutefois, afin de mettre en lumière la qualité de l’information financière proprement dite, comme base plus objective pour évaluer le degré effectif de transparence. C’est ainsi qu’elle s’articule sur trois dimensions essentielles de l’information : i) l’information financière; ii) la prévision et la budgétisation; et iii) l’analyse et la gestion des risques.
• Insiste sur les questions essentielles à la politique macroéconomique : le code révisé met davantage en relief les questions essentielles à la politique macroéconomique et, ce faisant, renforce la complémentarité avec le dispositif d’évaluation des dépenses publiques et de la responsabilisation financière (PEFA). Par exemple, le projet de révision du code attache une plus grande importance que le code de 2007 à l’analyse et à la gestion des risques budgétaires. Par ailleurs, les principes de la version de 2007 ayant trait, par exemple, à l’emploi dans le secteur public, aux passations de marchés et aux procédures d’audit interne, n’apparaissent plus dans la version révisée car ces aspects plus particulièrement liés à la gestion font l’objet d’indicateurs de performance spécifiques dans le dispositif PEFA.
• Tire les enseignements de la crise : les principes du code ont été actualisés pour tenir compte des enseignements de la crise, en recherchant par exemple une plus grande couverture institutionnelle de l’information financière, une information plus exhaustive sur le compte de patrimoine de l’État, une information financière plus fréquente et plus actuelle, et une meilleure analyse des risques budgétaires, une supervision plus active des entités infranationales et des entreprises publiques, et une plus grande concordance entre les prévisions budgétaires, l’information en cours d’exercice et l’information budgétaire de clôture.
• Propose des pratiques graduées : tandis que la version de 2007 établissait une norme de bonnes pratiques dans chaque domaine, le code révisé établit une distinction entre pratiques élémentaires, bonnes pratiques et pratiques avancées pour chacun de ses 45 principes. Cela offre aux pays un ensemble de jalons réalistes pour baliser leur parcours vers la pleine conformité aux normes internationales avancées.
• Comprend des indicateurs quantitatifs de transparence : pour donner plus de rigueur à l'analyse qualitative des données publiées et de l'ampleur des lacunes éventuelles des pratiques de transparence, le code révisé comporte une série d'indicateurs chiffrés de transparence des finances publiques. Ils comprennent des mesures du champ couvert par l’information, de la crédibilité des prévisions et de l’ampleur des engagements conditionnels non communiqués.
Une nouvelle évaluation de la transparence
Le code révisé constituera aussi le fondement d'une nouvelle évaluation de la transparence des finances publiques (ETFP) qui remplace le rapport sur l'observation des normes et codes (RONC) dans ce domaine. En comparaison avec ce dernier, l'ETFP offre aux pays une évaluation plus analytique, comparable et directement utilisable de leurs pratiques de transparence. La nouvelle évaluation offre notamment :
• Une évaluation plus accessible : les rapports d’ETFP contiennent des «cartes de chaleur» récapitulatives qui donnent aux pays une idée claire de leurs forces et des domaines à développer au regard des principes et pratiques du code et, partant, leur permettent de se situer par rapport à d'autres pays et de définir leurs besoins en matière de réformes;
• Une analyse plus rigoureuse : l'ETFP se centre sur l'adéquation et la qualité des données budgétaires publiées et sur l'ampleur des éventuelles lacunes en partant des indicateurs quantitatifs de transparence contenus dans le code;
• Un plan d'action échelonné : l'ETFP comporte un plan d'action pour la transparence des finances publiques traçant les étapes concrètes à franchir à moyen terme pour répondre aux principaux besoins de réforme;
• Des évaluations modulaires : l'ETFP comprend trois modules indépendants pouvant être produits séparément : i) information financière; ii) prévision financière et budgétisation; et iii) gestion et analyses des risques financiers. Cela permet de réaliser des évaluations plus ciblées sur les questions de transparence les plus pressantes du pays considéré.
Depuis quelques mois, le FMI mène des évaluations pilotes avec la nouvelle ETFP dans plusieurs pays avancés, émergents et en développement en Europe et en Amérique latine. Les résultats obtenus ont permis d’affiner davantage les principes et les pratiques du projet de révision du code. Avec l’autorisation des gouvernements concernés, le FMI prévoit de publier les rapports établis à la suite de ces évaluations pilotes d'ici à la fin de 2013. D’autres évaluations pilotes sont prévues dans le courant de l’année.
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