如何应对飙升的公共债务
IMF Blog, April 10, 2023
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Bibliographic details
- Authors: Adrian Peralta-Alva, Prachi Mishra
- Published: April 10, 2023
背景
- 新冠疫情期间，全球公共债务飙升至创纪录水平，已经超过了全球GDP的总规模。
- 目前，利率上升和美元走强正在增加利息成本，拖累经济增长并加剧金融稳定风险。
- 本文基于《世界经济展望》2023年第四章（第三章）对持久降低公共债务率（即债务与GDP之比）最佳政策的分析。
主要发现
- 若实施规模约为GDP0.4个百分点的妥善财政紧缩（样本中的平均规模），则可在第一年将债务率降低0.7个百分点，并在五年后降低最多2.1个百分点。
- 调整时机影响减债效果：
- 在国内和全球经济繁荣时实施财政整顿，或在金融环境宽松、不确定性较低时实施，则可将降低债务率的成功率从基线（平均）水平的50%左右提高到四分之三。
- 整顿设计影响成效：
- 在发达经济体，削减支出比增加收入更有可能降低债务率。
- 若财政整顿辅以促增长的结构性改革和完善的体制框架，其成功率还会提高。
- 单靠财政整顿在大约一半的案例中并不能降低债务率，主要原因包括：
- 财政整顿往往会减缓GDP增长。
- 汇率波动和向国有企业转移支付或或有负债（“线下项目”）可能抵消减债努力，增加债务但改善基本财政余额。
- 例子：墨西哥政府向国有企业提供预期外的转移支付（2016年），希腊政府清偿逾期款项（2016年）——这些在财政账户中记为“线下项目”。
债务重组的角色与证据
- 对于陷入债务困境或展期风险较大的国家，财政整顿和结构性改革可能不足，可能需要进行债务重组（就现有债务的偿还条款重新谈判）。
- 债务重组通常为最后手段，过程复杂，涉及国内外债权人协商及负担分摊，可能带来巨大的经济成本、声誉风险和协调问题。
- 债务重组与财政整顿结合时效果显著：
- 在新兴市场和低收入国家，5年后平均最高可降低8个百分点，甚至更高。
- 案例：
- 塞舌尔：2008年全球金融危机时债务率超过了180%。在与巴黎俱乐部官方和私人外部债权人进行债务重组后，债务面值大幅减少，到2010年，债务率已大幅下降至84%。审慎的财政政策加上GDP的高速增长帮助维持债务率持续下降。
- 伯利兹：尽管连续进行了两次债务重组，公共债务率仍处于很高水平，表明重组深度不足可能无法显著降低债务率。
- 牙买加：通过提前进行深入的债务重组（延长债务期限和减少票息支付，而不是减少债务面值）大幅降低了债务率，并保留了在重组中获得的财政空间，从而支持有力的财政整顿。
政策建议与制度安排
- 对于有能力逐步适度降低债务率的国家：
- 在条件适宜时进行财政整顿，同时采取促增长的结构性改革。
- 建立完善的体制框架以防止“线下项目”操作破坏减债努力，并确保在经济繁荣时期建立缓冲和减少债务。
- 对于面临融资压力上升或已陷入债务困境的国家：
- 可能需要大幅或迅速削减债务以重获市场信心和恢复宏观经济稳定。
- 政策制定者应考虑及时开展债务重组，且需进行深度的债务重组以降低债务率。
- 为使债务重组取得成功，全球政策者应推动建立相关机制，加强债权人和债务人之间的协调，增进各方的信心：
- 完善二十国集团的“共同框架”，提高可预见性，尽早实现债务重组，允许暂停偿付，并进一步澄清“待遇可比性原则”。
本篇博客是在2023年4月 《世界经济展望》 第三章“如何应对飙升的公共债务”的基础上撰写完成的。该章作者是Sakai Ando、Tamon Asonuma、Alexandre Balduino Sollaci、Giovanni Ganelli、Prachi Mishra（联合牵头）、Nikhil Patel、Adrian Peralta Alva（联合牵头）和Andrea Presbitero，并得到了Carlos Angulo、Zhuo Chen、Sergio Garcia和Youyou Huang的支持。