代表团的总结发言

中华人民共和国——澳门特别行政区：2022年第四条磋商代表团 工作人员总结声明

2022年1月23日

华盛顿，哥伦比亚特区 ——2022 年 1 月 23 日：

澳门特别行政区（以下简称“澳门特区”或“澳门”）经济预计将在2022年持续复苏，但需要一定时间恢复至疫情危机前水平。尽管强有力的财政支持和赌场集团的资金实力为就业和消费提供了缓冲，但经济活动的急剧下滑暴露了澳门特区在应对影响游客流量的外部风险时的脆弱性。经济前景的短期风险包括新冠疫情的再次恶化以及澳门特区金融业的压力增加。疫情严重影响了澳门特区的经济增长，这突显了实现澳门特区经济在博彩业之外的多元化需求。对于气候相关冲击的高风险敞口则引发了长期性担忧。

• 财政政策：应避免过早收紧政策支持。财政措施应更加关注弱势群体和创造就业机会，以促进经济复苏和增强包容性。增加医疗、教育和气候适应性的公共基础设施支出，将提振短期需求，同时促进经济多元化，并在中期内降低气候变化风险。制定中期财政策略将有助于支持经济多元化、增强气候适应性，同时确保长期财政的可持续性和代际间的公平性。
• 金融政策：加强家庭债务风险的监测、强化破产和债务处置及重组的框架，以减轻金融系统的脆弱性并支持经济复苏。鉴于中国内地房地产行业持续面临压力，与内地密切开展监管合作将有助于最大限度地减少内地房地产行业可能带来的负面溢出效应。
• 结构性政策：在加强技能建设和人才吸引、缩小实体和数字基础设施缺口、提高公共机构效率以及精简商业监管等方面协同努力，以实现政府的经济多元化目标。
• 气候变化：扩大对关键基础设施和海岸管理的公共投资，以及加强对气候变化导致的金融风险的理解和管理，将有助于缓解气候相关的风险。

新冠疫情造成澳门特区经济的巨大损失

澳门特区受到新冠疫情的重创，但强有力的政策应对帮助遏制了疫情蔓延，并减轻了疫情对经济的影响。严格的疫情防控和边境管控措施有助于保护民众的身体健康和生命安全。通过动用大量财政储备，澳门特区政府成功稳定了就业和消费。

然而，这场危机中断了澳门特区对博彩业过度依赖的可行性。在过去二十年中，博彩业是澳门特区经济的主要增长点；但疫情使得来澳客流枯竭，澳门博彩业发展几近停滞。尽管强有力的财政支持和赌场集团的资金实力为就业和消费提供了缓冲，但因为服务出口大幅减少，2020年澳门特区的GDP总量下降了54%。这突出表明，一些影响游客流量的外部因素（如与疫情有关的旅行限制）容易对澳门特区经济造成冲击。

得益于博彩业的部分复苏，2021年澳门特区经济预计增长17%。旅行走廊的建立取消了对符合防疫要求的澳门和内地来往游客的隔离要求，为博彩业注入了活力。然而，2021年下半年疫情频发使得博彩服务业承压。

金融业较好地抵御了疫情影响，但脆弱性正在显现。银行系统资本充足，流动性和盈利能力稳健。资本充足率达到两位数，不良贷款率保持低位，部分原因是政策支持和对博彩业的敞口较小。银行一半以上的本地信贷是家庭欠银行的债务（其中一半是抵押贷款），因而家庭收入变化会给银行带来冲击。银行资产负债表的境外业务对中国内地的敞口很大，而相当一部分外债的期限不足一年，这造成了融资脆弱性。

磋商代表团初步评估澳门特区的总体外部头寸仍显著强于中期基本面和可取政策所支持的水平。因旅游业收入仍相对较低，2021年经常账户顺差预计不及2019年水平的一半，但相对2020年的水平有所增加。该评估考虑了澳门特区的具体情况，同时也反映了长期存在的，一定程度上因高预防性储蓄率、低投资水平而产生的储蓄-投资缺口。

预计未来澳门特区经济将继续复苏。由于境外游客逐渐回归、本地需求复苏，预计2022年澳门GDP将增长15%。因新批准博彩业经营特许权相关投资的增加，以及与粤港澳大湾区的进一步融合，预计2023年澳门经济增速将达到23%，并在中期内逐渐回到其约3.5%的长期潜在增长率水平。考虑到经济在疫情期间遭受损失的严重程度，预计要到2025年，澳门的GDP水平才将超过危机前水平。在经济多元化缺乏迅速进展的情况下，随着游客回流，经常账户顺差将恢复到疫情前水平。

短期内，风险偏于下行。 如果疫情防控效果好于预期，并且融入粤港澳大湾区的速度快于设想，有可能实现比目前预想的更加强劲的增长，但目前经济增长率降低的风险更大。

• 疫情卷土重来：疫情卷土重来以及旅客流动限制可能会在短期内阻碍澳门特区经济复苏，并带来长期性的博彩游客行为变化（例如，转变为线上博彩），从而破坏博彩业的中期生存能力。
• 博彩业监管强化：澳门博彩法的修订提案受到博彩运营商的欢迎，并解决了一些投资者担忧的问题，但仍存在一定不确定性。中国内地最近出台的禁止博彩推广的政策使VIP市场的前景堪忧。
• 来自中国内地的溢出效应：中国内地房地产行业潜在的大规模违约以及内地突然的增长放缓可能会对澳门的经济和金融体系产生负面溢出效应。
• 金融风险。疫情严重影响了家庭收入，削弱了家庭的偿债能力，这可能会影响到银行并威胁金融系统稳定。全球金融环境趋紧可能会使非金融企业承压，并对银行系统产生连锁效应。
• 气候变化：由于全球减少碳排放的努力不足，气候相关风险加剧，可能会对金融机构和企业产生不利影响。

短期内，政策支持仍然至关重要

澳门经济复苏力度取决于能否安全地向游客重新开放。在政府疫苗接种工作的基础上，进一步提高疫苗接种率对于开放澳门经济至关重要。此外，在澳门和其他接种率高、感染率低的经济体之间建立更多旅行走廊可以加速博彩业的复苏。

财政支持仍十分重要。考虑到目前仍然存在巨大的产出缺口和显著的下行风险，2022年财政预算中预设的财政紧缩显得为时过早。鉴于目前财政空间依然充裕，中性财政立场将更好地支持非博彩业的经济活动，并缓解疫情对经济增长潜力的长期影响。

与此同时，应重新调整财政政策以促进经济增长。针对最弱势家庭（这些家庭往往消费倾向较高）的现金补贴可以更有效地支持经济复苏并增强经济包容性。鼓励创造就业机会将有助于经济复苏和促进资源重新配置。政府的就业安置和匹配工作（特别是对青年而言）具有鼓励意义。增加医疗和教育支出，以及加大在气候韧性方面宏观领域的关键性公共投资，将在短期内提振需求，同时在中期内促进经济的多元化和增强对气候变化的适应性。疫情相关公共支出必须遵循与其他政府支出相同严格的财政透明度和问责制准则，以确保其使用效率。

需采取积极的政策来维护金融稳定。

• 私人部门负债：加强对企业和家庭的监测，以便更好地防范因疫情引起的潜在资不抵债情况的增加。鼓励银行保守提供资金将有助于抵御潜在的资产质量恶化。通过强化破产和债务处置及重组的框架（包括通过专门的庭外解决方案）来避免法院系统负担过重和支持经济增长。
• 中国内地的溢出效应：强化监管框架，以管理来自澳门对中国内地巨大敞口的风险。进一步加强对中国内地借款人信用风险的监测。此外，前瞻性风险评估和与内地的密切监管合作将有助于最大限度地降低监管套利的可能性。另外，还应密切监测持有大量短期外债的银行的流动性状况。
• 宏观审慎政策：要实现抑制住宅房地产价格上升风险的目标，可以通过将贷款价值比率（LTV）差异化的上限与银行对贷款和借款人的风险评估直接挂钩，而不是沿用当前按居民身份区分的做法。

钉住港元的汇率制度继续有效服务于澳门特区。钉住汇率为经济和金融稳定提供了可信的名义锚。这一汇率制度的优势得益于以下因素：逆周期财政政策的实施、灵活的劳动力市场、健康的银行业和充足的储备覆盖率。维持这些政策将确保这一汇率制度继续取得成功。

通过经济多元化寻找新的增长动力

政府制定了一项经济多元化战略，如果实施得当，可以大幅降低经济在遭受冲击时的脆弱性。近期公布的《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》旨在发展四大新兴产业，促进澳门特区融入粤港澳大湾区。澳门政府在促进现代金融服务业发展方面取得了令人满意的进展。推进政府的经济多元化议程需要突破结构性瓶颈，如相关技能人才有限和职业变动成本较高等。

需采取多管齐下的方法弥合职业技能构成的缺口，以支持现代金融服务业的多样化发展。

• 技能培养：投资于结果导向的职业培训和在职培训，以及强化产研结合，将有助于职业技能培养并缩小职业技能缺口。可精简雇用非本地熟练工人的流程要求，此举有助于竞争获得境外人才。
• 区域融合：推进与粤港澳大湾区的融合将为澳门特区提供发展机会。澳门特区可利用中国内地制造业的比较优势，获得更多的熟练劳动力和离岸经济活动。
• 实体和信息通信技术基础设施：缩小与经合组织国家基础设施（包括数字基础设施）方面的差距将使澳门特区能够远程获取熟练劳动力。在这方面，澳门金融管理局部署新金融基础设施以促进现代金融服务业发展的措施值得肯定。应继续努力增加公共住房供应，并继续改革监管框架以增加私人部门的住房供应。
• 有效的公共机构和商业环境：增强监管可预见性，提高司法独立性，加强产权保护，精简劳动和商业法规，这些都将提高澳门特区对境外投资者的吸引力，促进资源向扩张型行业重新配置。
• 金融监管：澳门特区政府要在促进金融业发展与维护金融稳定和完整之间取得平衡。虽然澳门特区政府在改革法律环境方面取得了进展，但应进一步强化监管框架，以控制金融业不断扩张带来的潜在风险。金融服务业的扩张还需采取措施以识别和降低洗钱/恐怖主义融资风险。
• 强化合作：澳门特区政府有诸多方案来推进其经济多元化发展议程。然而，这些工作分布在不同的政府机构。强化这些机构之间的合作将增强政府促进经济多元化努力的效果。

代表团赞赏澳门特区政府在强化反洗钱/反恐融资框架方面的努力，建议持续下去。政府在解决技术合规缺陷方面取得了良好进展。然而，还需进一步强化适用于离岸部门的反洗钱/反恐融资框架，以及加强针对外国犯罪所得洗钱行为的调查和起诉（特别是通过博彩业的洗钱行为）。

通过增强适应气候变化措施减轻气候变化风险

澳门特区是气候变化相关风险的高发区。虽然澳门特区不是主要的碳排放地区，但却受到气候变化的严重影响。澳门特区面临着飓风的高风险以及沿海洪水和缺水的中等风险。一些关键基础设施有可能在未来十年内低于年均洪水水位，这可能造成比采取气候适应性措施的成本高得多的损失。

为减轻气候相关风险，澳门特区需要使公共政策与气候目标相一致。澳门特区可从建立预警系统以监测和评估其面临的气候变化风险中获益。建议更新现有的土地利用规划战略，以充分解决海平面上升和风暴潮问题。需要采取加强海岸保护并减轻海岸侵蚀的措施。扩大对关键基础设施、水安全和海岸管理方面的公共投资将变得十分重要。此外，更好地理解和管理气候变化带来的金融风险将有助于保护金融体系免受气候相关风险的影响。在这方面，当局打算提高气候相关灾害的保险覆盖率，此举是朝着正确方向迈出了一步。

通过财政政策支持经济多元化并提高应对气候变化的韧性

制定清晰明确的中期财政战略将有助于支持经济多元化发展并提高应对气候变化的韧性。在整个中期内，增加教育、医疗和适应气候变化的公共基础设施支出将支持当前的经济复苏，同时解决经济多元化的瓶颈问题，并提高经济对未来气候变化的适应能力。经济多元化还将有助于减少中期的外部失衡。

与当前的年度预算流程相比，制定可信的中长期财政框架能更好地解决财政政策在多重需求之间的权衡取舍问题。中长期财政框架可以通过将所有财政决策整合到一个明确的框架中，来为必要的财政措施保留财政空间。该框架将具有明确的中短期优先事项和确保财政收支政策效率的步骤，以及设置明确的方针和计划确保长期的财政可持续性和代际间的公平性。

代表团对澳门特区政府在远程磋商中的精彩讨论和组织安排表示感谢。