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不稳定的就业和不断上升的期望正在加剧新兴经济体民众的不满情绪
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穆罕默德 • 查蒂布 • 巴斯里（Muhamad Chatib Basri）是哈佛大学国际发展中心访问学者，曾任印度尼西亚财政部长。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
不稳定的就业和不断上升的期望正在加剧新兴经济体民众的不满情绪
穆罕默德 • 查蒂布 • 巴斯里（Muhamad Chatib Basri）是哈佛大学国际发展中心访问学者，曾任印度尼西亚财政部长。
文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。
2025年8月28日晚，阿凡·库尔尼亚万（Affan Kurniawan）正在雅加达完成一单外卖配送，他被卷入了议会大楼外的抗议活动。一辆装甲警车将他撞倒后并未停车。第二天早上，这名21岁年轻人死亡的视频已传遍全国各地，引发了印度尼西亚多地的暴力抗议。
此前，议员们投票为自己批准了高额住房津贴；随后，他们在议案通过后跳舞庆祝的视频也流传出来——自那时起，民众的不满情绪就已在不断积聚。但真正将不满转变为大规模社会运动的，是库尔尼亚万之死以及在网上疯传的相关视频。
库尔尼亚万并不贫困。印度尼西亚大学的一项研究显示，雅加达超级应用平台的司机每月收入约272美元，是30美元贫困线的9倍。然而，走上街头的却有大量学生和零工劳动者——一个为工作和公平正义而焦虑、而不是为下一顿饭发愁的“不稳定就业群体”（precariat）。
在外界看来，这可能令人费解。印度尼西亚的宏观经济表现一直相对强劲：过去20年经济增长率约为5%，通胀率较低，财政赤字保持在GDP的3%以下。然而，无论是在印度尼西亚还是整个亚洲新兴经济体，宏观数据所显示的繁荣与街头的愤怒却同时存在。为什么即便经济保持增长，发展仍让人感觉变得更加艰难？
我的观点很简单。增长会改变就业的构成。当增长不再创造稳定就业和向上流动的机会时，不安全感就会从贫困群体蔓延至渴望向上发展的中等收入群体。期望超过了机会，而政治成为了具有约束力的制约因素。
发展日益艰难
新冠疫情以来，亚洲新兴经济体的增长有所放缓，其中斯里兰卡、孟加拉国和尼泊尔表现得最为明显。但这种困境并不仅仅源于增长放缓。泰国已经达到中等收入水平，但政治动荡使其结构转型陷入停滞。菲律宾从农业直接跃向服务业——呼叫中心和海外侨汇——却没有建立起能够让劳动者迈入中产阶层的制造业；在远低于邻国的收入水平上，该国的工业产出占比就已见顶了。各国的情况虽不尽相同，却呈现出相似的模式：增长已不再能够可靠地带来稳定的工作。
印度尼西亚是一个例外，其经济增长率仍保持在5%的疫情前水平上下，但该国依然爆发了大规模抗议活动。问题并不是增长放缓，而是增长不再能够创造足够多的稳定就业岗位。
30年前，5%的经济增长几乎会自然而然地转化为正规的制造业就业岗位。如今，这条链条已经停滞。价值链被少数现有企业所主导，而自动化和回岸生产又压缩了过去能够吸纳大量毕业生的劳动密集型工作。如今，增长更多来自资本密集型资源产业——例如镍冶炼和其他矿产加工（可以拉动产出和出口，却只能创造很少的就业）——以及服务业。
哈佛大学经济学家丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）将这种现象称为“过早的去工业化”：这些国家在达到发达经济体当年开始减少制造业就业时的收入水平之前，就已经开始流失制造业岗位。其背后的机制仍存在争议，但这一模式十分清楚——经济继续增长，但吸纳就业的能力却在下降。其共同特征是：中产阶层规模已经大到足以形成较高期望，却又没有稳定到足以带来安全感。
萎缩的中产阶层
印度尼西亚的经历有助于解释这一悖论。贫困率下降，社会保持稳定，国家迈入中等收入行列。但这种增长背后究竟是什么？
2019年以后出现了一个重要变化。中产阶层占人口的比例从当年的21%下降至2025年的16.6%，而“准中产阶层”（aspiring middle）则扩大到接近全国人口的一半——2024年约为1.37亿人。印度尼西亚统计局将这一群体定义为家庭支出相当于全国贫困线1.5至3.5倍的家庭。换言之，这些家庭已经摆脱了贫困，但却远谈不上安稳，在他们与下一次冲击之间几乎没有任何缓冲。印度尼西亚大学经济学家特古·达尔坦托（Teguh Dartanto）和基努·坎（Keanu Can）的研究显示，即便最贫困群体得到了社会保障的缓冲，处于收入分布第50至第80百分位的家庭，其实际消费在2019年至2022年期间仍然有所下降。人们的支出同样也十分谨慎：在各个亚洲新兴经济体，相对于收入而言，消费水平普遍低于可比经济体。这是民众面对薄弱社会安全网而采取的一种自我保障方式，但这种做法本身又会降低福利水平，并加剧不满情绪。
这一模式也出现在其他新兴经济体：根据IMF的研究，印度、泰国、越南和巴西的中产阶层同样在萎缩，就业岗位减少和生活成本上升——尤其是住房成本上涨——重塑了这些国家的收入分配格局。而且，并非只有印度尼西亚的不满情绪演变成了暴力事件。2019年，圣地亚哥地铁票价上涨30比索（4美分），引发了智利一代人以来最严重的社会动荡。抗议的主力正是这样一个中产阶层：尽管经济多年保持增长，他们却受到工资停滞的挤压。
正如印度尼西亚大学的阿里斯·阿南塔（Aris Ananta）曾指出的那样，彻底失业是一种只有拥有储蓄或家庭支持的人才负担得起的“奢侈品”。其他人最终只能进入影子经济部门工作。2019年至2024年，印度尼西亚新增就业岗位中80%属于非正规就业，月收入约114美元，低于181美元的最低工资水平。受教育程度较高的年轻人宁愿等待一份符合自身期望的工作，也不愿在非正规部门就业。其结果是形成了这样一个中产阶层：他们拥有的学历资质已经超出了现有就业机会所能匹配的水平。
改革为何日益困难
当中产阶层感到缺乏安全感时，政府在推行那些会带来明显成本的政策时就会变得谨慎。改革恰恰会在最有必要的时候变得最为困难。
十年前的研究显示，印度尼西亚的燃油补贴主要惠及拥有汽车和摩托车的较高收入家庭。富人从补贴中获益最多，也有能力承受取消补贴带来的损失，而穷人则可以通过现金支付获得补偿。这一逻辑推动了2013年至2014年的大幅削减补贴措施。但随着收入提高，汽车和摩托车逐渐普及到收入分布中更低的群体。如今取消补贴影响的不再只是富裕群体，也会影响那些充满焦虑的准中产阶层。
随着制造业萎缩，就业增长自然要更多地从服务业寻找出路。但过去制造业与服务业的二分法已经无法准确描述经济增长的方式。生产过程已经日益“服务化”：在制成品中，设计、软件、物流和研发创造的增加值，已经超过用于组装的零部件和劳动力。真正的区别已不再是制造产品与提供服务，而是能否进行跨境贸易。不过，服务业面临两个局限。
第一个是两极分化，这与“鲍莫尔成本病”有关——这一概念以20世纪60年代最早对其加以描述的美国经济学家命名。高技能可贸易服务能够提高生产率，却只能吸纳少量劳动者。与此同时，能够大量吸纳就业的服务业——护理、教育和酒店餐饮业——对生产率的提高几乎没有贡献，但支付的工资却必须随着整体经济的工资水平上涨。随着这些劳动密集型服务在就业中的占比上升，其相对成本不断提高，而人均产出却停滞不前，从而会推高中产阶层所依赖的这些服务的价格。
第二个局限是，大多数服务都不可贸易。理发师、护士和小吃摊经营者无法把自己的服务出口到国外，因此，服务业主导的增长会受到国内购买力的限制，而国内购买力本身又受到经济其他部门生产率的制约。制造业可以通过向全球市场销售产品，突破国内市场规模的限制；服务业则无法做到这一点。这正是为什么在低收入水平上出现去工业化会造成严重损害：它使经济失去了唯一一个能够抬高其他所有行业工资底线的部门。
可行之策的政治经济学
人们总是容易受到宏大解决方案的诱惑：制定一项冠以响亮名称的全面产业政策，再举行一场声势浩大的发布活动。但改革只有符合当下的政治现实才能奏效。作为一名前财政部长，我对此深有体会：实际可供腾挪的空间总是比计划所需要的更小。资源、时间和政治资本都是有限的，因此必须优先推进可行之策——而一些最有力的改革几乎不需要花钱。
首要任务是保护准中产阶层。解决办法不是增加新的支出，而是重新校准现有政策。以电力为例。印度尼西亚国有电力公司掌握每位客户的姓名、地址和用电量等数据。将这些数据与社会保障数据结合起来，就可以更加准确地识别贫困群体和准中产阶层，从而有针对性地向他们提供补贴，而其他群体则支付全价。补贴对象的确定不可能做到尽善尽美，但不断完善识别方法可以减少补贴流失。也可以采用同样的方法，对有条件的现金转移支付进行调整。先补偿，再改革。
但仅仅提供保护还不够。更大的挑战是恢复经济吸纳就业的能力。21世纪头十年的大宗商品繁荣造成了轻微的“荷兰病”：有利的贸易条件吸引资本流向资源行业，而庞大的国内市场又使制造商缺乏到海外竞争的动力。如今，出口增长中来自新市场新产品的比例不到10%，资本仍不断流向贸易和资源行业，而不是制造业。
真正的挑战是更快地创造能够规模化扩张的生产性就业。以往，参与全球价值链的出口导向型投资曾经做到了这一点，为经济带来了资本、市场和培训；下一步，可贸易服务业或许能够发挥这种作用。其制约因素是技能短缺。先进软件设计和专业工程等高技能活动只能吸纳少量劳动者，而且很快就会遇到技能瓶颈。更好的路径是吸纳中等技能劳动力，同时通过在职工作提升其能力，例如电子产品和零部件组装、面向出口的服装和鞋类生产、食品加工，以及物流和后台服务等数字赋能型工作。人工智能的发展使这一任务变得更加紧迫——人工智能可能限制这些活动所能吸纳的劳动力数量，也更加凸显了提升技能的必要性，使劳动者能够与自动化形成互补，而不是与之竞争。
为此，当局需要实行精简的产业政策，以能力建设为重点并严守财政纪律；其中最有力的做法并不是由政府直接开展培训，而是激励企业自行培训员工，因为企业最清楚自身需要什么技能。
但真正具有约束力的制约因素，是政治经济问题。随着时间推移，繁文缛节会为负责执行这些规定的人创造收入。因此，削减繁文缛节并不仅仅是简化程序，还意味着拿走一些官僚人员的收入，他们自然会加以抵制。仅凭有力的论据无法说服他们；私人部门必须在其中发挥更大作用。印度尼西亚在贸易方面一直相对封闭，长期依赖国内市场，直到逐渐接近这一市场的极限；降低商品和服务的贸易壁垒，将推动企业进入出口导向型价值链，从而带来资本、市场和培训。改善营商环境、推动普惠金融并减轻监管负担，将使私人企业而非政府创造印度尼西亚受教育年轻人所期望的就业岗位。这并不需要更多的资金。真正需要的是政府应学会放手，并挑战那些从现状中获益的利益群体。
这正是为什么制度比任何单项改革都更加重要。一项仅仅依靠某位部长个人信念支撑的政策，可能会被下一任部长推翻。关键是将改革写入法律、融入制度，使其能够在最初推动改革的人离任之后继续存在。
一场长期对话
在亚洲新兴经济体乃至更广泛的地区，仅靠经济政策本身是不够的。随着收入提高，中产阶层的诉求也会发生变化：从要求“要有”公共品，转向要求“要有真正好用的”公共品；从把公平作为一句口号，转向要求公平成为一种常态。人们希望且理应得到坦诚的解释和透明的规则。从圣地亚哥到雅加达，再到马尼拉，都贯穿着这一共同主线。但即使坦诚，有时也仍然不够。印度尼西亚2013年的燃油补贴削减在政策上是合理的：贫困群体得到了补偿，政府也公开说明了政策理由——但人们依然发起了抵制。政策正确并不等于能够获得民众的接受。
库尔尼亚万生前没有得到倾听，直到死后才被听见。未来的任务不仅是经济层面的；还需要通过更加长期的努力，重建人们对“付出会得到回报”的信心。印度尼西亚面临的这一挑战，也是所有那些宏观数据所显示的繁荣已经超过街头民众信心水平的经济体共同面临的挑战。
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