La conditionnalité du FMI

le 24 mars 2016

Lorsqu’un pays emprunte auprès du FMI, ses autorités acceptent d’ajuster leurs politiques économiques pour surmonter les problèmes qui les ont conduites à solliciter l’aide financière de la communauté internationale. Les conditions de ces prêts permettent également de veiller à ce que le pays soit en mesure de rembourser le FMI afin de mettre les ressources à la disposition d’autres pays membres qui en ont besoin. Les réformes adoptées en 2009 ont simplifié la conditionnalité du FMI pour permettre aux pays membres de s’approprier des politiques solides et performantes.

Élaborer des programmes efficaces

Dans son acception la plus large, le terme de conditionnalité recouvre à la fois la conception des programmes appuyés par le FMI — c’est-à-dire les politiques macroéconomiques et structurelles — et les instruments spécifiques utilisés pour suivre les progrès accomplis vers les objectifs fixés par le pays en coopération avec le FMI. La conditionnalité aide les pays membres à résoudre leurs problèmes de balance des paiements sans recourir à des mesures qui porteraient atteinte à la prospérité nationale ou internationale. En même temps, les politiques convenues sont destinées à sauvegarder les ressources du FMI en veillant à ce que la balance des paiements du pays soit suffisamment solide pour lui permettre de rembourser le prêt. Toute conditionnalité prévue dans le cadre d’un programme appuyé par le FMI doit être «macro-critique», c’est-à-dire essentielle à la réalisation des objectifs macroéconomiques du programme, ou nécessaire à l’exécution des dispositions spécifiques des Statuts du FMI.

Les pays membres sont responsables au premier chef du choix, de la conception et de l’exécution des politiques qui assureront la réussite du programme appuyé par le FMI. Le programme est décrit dans la lettre d’intention (à laquelle est généralement joint un mémorandum de politiques économiques et financières). Les objectifs et politiques du programme dépendent de la situation particulière du pays. Toutefois, le but ultime est toujours de rétablir ou de préserver la viabilité de la balance des paiements et la stabilité macroéconomique tout en jetant les bases d’une croissance durable et de haute qualité et, dans les pays en développement, d’une réduction de la pauvreté.

Comment le respect des conditions du programme est-il évalué?

La plupart des financements du FMI se caractérisent par des décaissements échelonnés subordonnés à la réalisation de mesures concrètes. L’objectif est d’assurer la mise en œuvre progressive du programme et de réduire les risques pour les ressources du FMI. Les revues du programme établissent un cadre dans lequel le Conseil d’administration du FMI évalue périodiquement si les programmes appuyés par le FMI sont en bonne voie ou si des modifications sont nécessaires pour atteindre les objectifs fixés. Les revues combinent une évaluation rétrospective (pour répondre à la question de savoir si les conditions du programme ont été observées dans les délais convenus) et une démarche prospective (pour répondre à la question de savoir si le programme a besoin d’être modifié au vu de l’évolution de la situation). Les décaissements au titre d’un programme appuyé par le FMI ne peuvent avoir lieu que lorsque le Conseil d’administration les a approuvés ou qu’il a achevé la revue  pertinente.

Les approbations ou les revues s’appuient sur divers engagements de politique économique convenus avec les autorités nationales. Ces engagements peuvent prendre différentes formes :

  • Les mesures préalables sont des mesures que le pays consent à prendre avant l’approbation d’un financement par le Conseil d’administration du FMI ou l’achèvement d’une revue du déroulement du programme. Elles garantissent que le programme repose sur des bases adéquates pour pouvoir être mené à bien ou qu’il sera remis sur la bonne voie s’il s’écarte des politiques convenues. Elles peuvent se rapporter, par exemple, à l’élimination des contrôles de prix ou à l’adoption d’une loi de finance conforme au cadre budgétaire du programme.
  • Les critères de réalisation quantitatifs sont des conditions spécifiques et mesurables à remplir pour pouvoir achever une revue. Ils se référent toujours à des variables macroéconomiques sur lesquelles le pays a une emprise, telles que certains agrégats de la monnaie et du crédit, les réserves internationales, les soldes budgétaires ou l’emprunt extérieur. Par exemple, un programme peut prévoir un niveau minimum de réserves internationales nettes, un plafond pour les actifs intérieurs nets de la banque centrale ou un plafond pour l’emprunt de l’État.
  • Les objectifs indicatifs peuvent être fixés en sus des critères de réalisation quantitatifs pour évaluer quantitativement les progrès d’un pays membre par rapport aux objectifs d’un programme donné. Parfois ils sont définis lorsque les critères de réalisation quantitatifs ne peuvent pas être établis à cause d’incertitudes statistiques quant aux tendances économiques (par exemple les mois ultérieurs d’un programme). Une fois que ces incertitudes se dissipent ces objectifs deviennent normalement des critères de réalisation quantitatifs avec les modifications qui s’imposent.

 

  • Les repères structurels sont des mesures de réforme (souvent non quantifiables) essentielles pour atteindre les objectifs du programme. Ils servent de références pour évaluer la mise en œuvre du programme durant une revue. Ils varient d’un programme à l’autre et peuvent par exemple prendre la forme d’initiatives visant à améliorer le fonctionnement du secteur financier, à consolider les dispositifs de sécurité sociale ou à renforcer la gestion des finances publiques.

 

Si un critère de réalisation quantitatif n’est pas observé, le Conseil d’administration peut approuver une dérogation officielle et ainsi permettre l’achèvement de la revue, pour autant qu’il soit convaincu que le programme sera correctement mis en œuvre, soit parce que l’écart en question est mineur ou temporaire ou parce que les autorités nationales ont pris ou prendront des mesures correctives. Les repères structurels et les objectifs indicatifs n’exigent pas de dérogations s’ils ne sont pas tenus, mais ils sont évalués dans le cadre de la performance globale du programme. La base de données du FMI sur le suivi des accords (MONA) est du domaine public et couvre tous les aspects de la conditionnalité des programmes.

Le cadre de la conditionnalité est en constante évolution

Des conditions s’attachent toujours aux prêts du FMI. Jusqu’au début des années 80, la conditionnalité du FMI était essentiellement axée sur les politiques macroéconomiques. Par la suite, l’éventail et la complexité des conditions structurelles se sont accrues du fait de l’engagement croissant du FMI dans les pays à faible revenu et les pays en transition, où de graves problèmes structurels compromettaient la stabilité et la croissance économiques.

Ces dernières années, le FMI a fait preuve d’une plus grande souplesse dans ses modalités de travail avec les pays sur les questions de réforme structurelle de l’économie. Les directives sur la conditionnalité ont été révisées en 2002 au terme d’une vaste revue. En mars 2009 le FMI a modernisé davantage son dispositif de conditionnalité dans le cadre d’une réforme globale visant à lui donner les moyens de mieux prévenir et résoudre les crises. . Notamment, les critères de réalisation structurels exigeant des dérogations formelles ont été supprimés et les réformes structurelles, qui doivent être ciblées et adaptées aux différentes politiques menées par les pays membres et à leur situation économique initiale, font l’objet des revues de la performance globale au titre des programmes.

Dans le cadre d’une vaste réforme de ses modalités de prêts lancée en 2009, le FMI a mis en place deux nouveaux dispositifs faisant largement appel à la conditionnalité ex ante : la ligne de crédit modulable (LCM) — qui ne fait pas appel à la conditionnalité classique, mais repose sur des critères rigoureux d’admissibilité préalable (ce qu’il est également convenu d’appeler la conditionnalité ex ante); et la ligne de précaution et de liquidité (LPL), ancienne ligne de crédit de précaution, mise en place en 2011, qui combine des éléments de conditionnalité ex ante et de conditionnalité ex post. Dans des situations où un programme économique complet n’est soit pas nécessaire, soit pas réalisable, le FMI peut offrir son concours financier pour faire face à des besoins urgents de balance des paiements, au titre de l’instrument de financement rapide (IFR) et de la facilité de crédit rapide (FCR).

Le Conseil d’administration du FMI a examiné les documents établis par les services du FMI sur les directives afférentes à la conditionnalité en septembre 2012. Ces études soulignent les efforts menés par le FMI pour tirer les leçons des crises précédentes et offrir des modalités de prêts mieux ciblées et modulables. Elles signalent que, par rapport au passé, la conditionnalité dans les programmes (surtout ceux de la période 2008–11) est en général mieux adaptée aux besoins des pays, plus simple et centrée sur les principaux domaines de compétence du FMI. Les programmes ont aussi été assouplis pour mieux suivre l’évolution économique, ce qui a permis d’atteindre les objectifs programmés, tout en préservant la protection sociale en période de crise (plus particulièrement dans les pays à faible revenu).

Tout en relevant que les directives du FMI sur la conditionnalité étaient globalement satisfaisantes, ces études ont mis en relief les volets sur lesquels il conviendrait de renforcer la mise en œuvre des politiques sous-jacentes. Les indications opérationnelles à l’intention des services ont ainsi été révisées; les changements concernent principalement les aspects «macrosociaux» (emploi et croissance) de la conditionnalité, l’exploitation optimale de la surveillance et de l’assistance technique dans la conception de programmes et l’amélioration des partenariats avec d’autres institutions, notamment dans le cadre d’accords de financement régionaux. En outre, la révision propose de nouvelles indications sur l’approche fondée sur la revue de la conditionnalité en matière de politique monétaire dans les pays qui ciblent l’inflation ou qui disposent de régimes monétaires en transition, conformément aux derniers documents d’orientation publiés par le FMI.

La politique du FMI relative aux limites d’endettement fait partie intégrante de la conditionnalité de l’institution. Une revue réalisée en 2014 a mis en évidence qu’il était nécessaire de réformer sa conception et son application à la lumière de l’évolution des besoins des pays à faible revenu dans une conjoncture mondiale du financement, elle aussi en évolution. En décembre 2014, le Conseil d’administration a ainsi approuvé une nouvelle politique qui est entrée en vigueur en juin 2015. Elle couvre l’ensemble de la dette publique et ne se limite plus à la dette publique extérieure, intègre le traitement de la dette extérieure concessionnelle et non concessionnelle et établit des liens plus étroits entre les vulnérabilités de la dette publique et l’utilisation et spécification de la conditionnalité de la dette publique.