Washington, DC:
Un equipo del Fondo Monetario Internacional encabezado por Alejandro
Santos sostuvo reuniones virtuales con las autoridades panameñas del 19
al 30 de abril de 2021 en el marco de la consulta del Artículo IV para
2021. El equipo se reunió con el Ministro de Economía y Finanzas,
Héctor Alexander, el Superintendente de Bancos, Amauri Castillo, así
como con otros funcionarios públicos de alto rango y representantes del
sector privado.
La economía de Panamá sufrió una pronunciada contracción, registrando
una caída en la producción de 17.9 por ciento en 2020 en medio de
estrictas medidas de contención y restricciones a la movilidad para
combatir la pandemia ocasionada por el virus COVID-19. No obstante, la
reactivación de la economía global y políticas macroeconómicas
favorables han contribuido a apuntalar la recuperación en Panamá. El
panorama para 2021 es optimista, aunque ante la continua incertidumbre
mundial, particularmente a causa del surgimiento de nuevas cepas de
COVID-19, el balance de los riesgos podría inclinarse hacia el lado
negativo. Como cobertura en contra de estos potenciales choques
externos extremos, Panamá solicitó una Línea de Precaución y Liquidez
por dos años, la cual fue aprobada por la Junta Directiva del FMI en
enero de 2021, por un monto equivalente a 500 por ciento de la cuota o
US$2.7 mil millones. La prioridad del gobierno es proteger las vidas y
salud de su población mediante un programa de vacunación que facilite
la sostenibilidad de la reapertura económica y darle continuidad a las
políticas públicas que permitan estimular la recuperación económica y a
reforzar las reformas sociales para garantizar un crecimiento
sostenible e incluyente. Conforme cobre impulso la reactivación, será
importante reforzar la sostenibilidad fiscal y apegarse a la Ley de
Responsabilidad Social y Fiscal. Para fortalecer la estabilidad
financiera, sería de gran ayuda contar con un análisis detallado de la
calidad de la cartera bancaria una vez que concluya la moratoria, y así
apuntalar la exposición crediticia y los colchones de capital de los
bancos. Las autoridades están firmemente comprometidas a que el país
salga de la lista gris del GAFI mediante el fortalecimiento del régimen
para prevenir el blanqueo de capitales y el combatir financiamiento al
terrorismo (AML/CFT, por sus siglas en inglés) con la finalidad de
mejorar la posición de Panamá como centro financiero regional. Por
último, será necesario continuar mejorando las estadísticas nacionales
para garantizar el apego a los estándares internacionales sobre calidad
y diseminación de los datos.
Los factores adversos ocasionados por la pandemia condujeron a una
aguda contracción económica en 2020
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Pronunciada caída en la producción
. Después de varias décadas de dinamismo económico, el PIB real se
contrajo 17.9 por ciento en 2020 (comparado con el año anterior) a
causa de restricciones a la movilidad para contener la pandemia.
Después del derrumbe en el segundo trimestre, la economía tuvo una
vigorosa recuperación en el segundo semestre de 2020, pero no lo
suficiente para compensar la caída en la primera mitad del año. La tasa
de desempleo se multiplicó más de dos veces al pasar de 7 por ciento en
agosto de 2019 a 18½ por ciento en septiembre de 2020.
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Inflación negativa
. La inflación del IPC persistió por debajo de cero a lo largo de 2020,
como reflejo de la poca demanda. Después de caer hasta -2.5 por ciento
(comparado con el año anterior) en mayo, la inflación cerró el año a
una tasa del -1.6 por ciento (comparado con el año anterior).
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Mayor déficit fiscal.
El déficit fiscal del SPNF pasó de 3½ por ciento del PIB en 2019 a 10
por ciento del PIB en 2020 debido al uso de estabilizadores automáticos
ante la aguda caída del PIB, al tiempo que el gasto relacionado con el
combate a la COVID-19 se compensó en gran medida a través de recortes
en otros gastos. El resultado fiscal de 2020 cumplió con lo previsto en
la Ley de Responsabilidad Social y Fiscal (LRSF), que coloca los
objetivos de déficit en una trayectoria de consolidación fiscal gradual
hasta que el déficit del SPNF llegue a 1½ por ciento del PIB a partir
de 2025. La deuda del sector público pasó del 42¼ por ciento del PIB en
2019 a 64 por ciento del PIB en 2020, debido a la fuerte caída del PIB
y al aumento absoluto de la deuda pública.
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Mejoría en la posición externa
. La cuenta corriente arrojó un superávit de alrededor de 2¼ por ciento
del PIB en 2020 (después de un déficit de 5 por ciento del PIB en 2019)
como resultado de una abrupta contracción en las importaciones, menores
precios del petróleo, mayores exportaciones de cobre y sólidos ingresos
del Canal. El superávit en cuenta corriente aunado a otros flujos de
capital resultó en una acumulación de reservas internacionales.
Los factores favorables del repunte mundial alientan el optimismo para
2021, pero sigue habiendo riesgos a la baja
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En vías de un marcado repunte de la economía.
Se proyecta un crecimiento del 12 por ciento en 2021 a medida que se
reactiven las actividades económicas, con el impulso del programa de
vacunación y la producción de cobre a plena escala, la recuperación de
la inversión privada y un gran efecto de arrastre. Se espera que en el
mediano plazo el crecimiento se estabilice a su tasa potencial de 5 por
ciento, y que la inflación levante a ½ por ciento en 2021 en medio de
una aceleración de la actividad económica, para posteriormente
estabilizarse en 2 por ciento. Mientras tanto, se espera que la
posición externa se deteriore temporalmente en 2021 para llegar a un
déficit en cuenta corriente de alrededor del 3½ por ciento del PIB ante
una demanda acumulada de bienes duraderos de importación. Dicho déficit
se irá reduciendo en la medida que las exportaciones tengan mayor
dinamismo, logrando una reducción del déficit en cuenta corriente a 2½
por ciento del PIB a mediados de la década.
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El balance de riesgos se inclina hacia el lado negativo.
Los riesgos clave para el crecimiento tienen que ver con posibles reveses
en la recuperación mundial de la pandemia por COVID-19, lo cual podría
ocasionar trastornos en los flujos de capital y de comercio en todo el
planeta y a una aceleración en la desglobalización, lo cual afectaría
negativamente la actividad del Canal y del sector de la logística. Entre
los riesgos internos se encuentra no salir rápidamente de la lista gris del
GAFI, por las consecuencias negativas en la imagen del país. Además, la
presencia de ciberataques podría afectar la infraestructura digital, al
tiempo que desastres naturales más graves y frecuentes ocasionados por el
cambio climático pudieran tener un efecto negativo sobre la actividad del
Canal, la agricultura y el turismo. Hacia el lado positivo, la pandemia
podría detenerse más rápido que lo esperado.
Observar la regla fiscal garantizará la sostenibilidad de la deuda
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El esfuerzo de consolidación fiscal post-pandemia debe
acompañarse con una planeación fiscal fortalecida en el mediano
plazo.
La regla fiscal modificada incorpora el choque ocasionado por la
pandemia al permitir la operación de estabilizadores automáticos y al
mismo tiempo brinda la flexibilidad necesaria para reducir
paulatinamente el gasto relativo a la emergencia por COVID. Los
factores cíclicos facilitarán la consolidación fiscal después de 2021,
pero quizá se necesiten más mejoras en la administración tributaria y
en la priorización del gasto. El marco fiscal de mediano plazo debe
convertirse en una herramienta fundamental de planeación para facilitar
el cumplimiento de la regla fiscal y satisfacer las prioridades de las
políticas públicas establecidas por el gobierno (ya contempladas en el
presupuesto 2022).
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Sería conveniente una evaluación del potencial de recaudación y
de la eficiencia del gasto
.
Es importante contar con medidas para mejorar las administraciones
tributaria y aduanera, así como la planeación y elaboración del
presupuesto del gasto público, y también para aumentar la eficiencia
del gasto público y volverlo a alinear con las necesidades sociales; lo
anterior, con la finalidad de poder sostener el crecimiento ante la
insuficiencia en la recaudación. Más aún, sería conveniente llevar a
cabo una revisión del gasto tributario de Panamá, en particular su
complejo sistema de exenciones y tratos preferenciales que erosionan la
base tributaria de manera continua. Por lo que se refiere al gasto, en
la asignación de recursos debe dársele prominencia a las prioridades
sociales, tales como salud y educación, y debe contenerse el aumento en
otros gastos. Al mismo tiempo, el sistema de pensiones podría necesitar
que se instrumenten medidas graduales para cimentar su viabilidad
financiera. Por otro lado, si bien la moratoria tributaria fue
justificable en un entorno de pandemia, debe recalcarse que se trata de
un programa temporal; lo anterior, con la finalidad de contener la
expectativa del público de que habrá más moratorias tributarias, ya que
ello pudiera erosionar la recaudación.
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Hay amplio espacio para mejorar el marco de gestión de las
finanzas públicas.
Las autoridades han hecho un esfuerzo importante para reforzar la
gestión de las finanzas públicas, para evitar una acumulación futura de
cuentas atrasadas por pagar a proveedores nacionales, Las autoridades
deberán apegarse a su Plan de Acción integral y mejorar la publicación
de cuentas fiscales con los ajustes correspondientes a las cuentas
atrasadas pendientes de pago. Si bien ha habido una importante mejora
en la publicación de la información de las compras públicas, la
ejecución presupuestaria y los informes fiscales deben facilitar la
información sobre el gasto relativo a la COVID-19, publicar las
auditorías y reflejar las reasignaciones presupuestarias
correspondientes a dicho año.
La mejora al marco de integridad financiera debe continuar
-
Salir de la lista gris del GAFI debe seguir siendo prioridad.
Habiendo transcurrido los tiempos originales para resolver los puntos
mencionados en el Plan de Acción del Grupo de Acción Financiera
Internacional (GAFI), las autoridades necesitan abordar con celeridad
las deficiencias identificadas por el GAFI aún pendientes de resolver
en el marco regulatorio de Panamá para Prevenir el Blanqueo de
Capitales y Combatir el Financiamiento al Terrorismo (AML/CFT). De
manera específica, los puntos de acción pendientes incluyen fortalecer
el entendimiento del riesgo de blanqueo de capitales y financiamiento
de terrorismo (ML/TF por su siglas en inglés) del sector corporativo e
implementar las políticas respectivas para mitigar el riesgo; mejorar
la supervisión y sanciones a las violaciones relacionadas con el
AML/CFT; asegurar la verificación de información actualizada sobre
beneficiarios finales de entidades jurídicas y continuar demostrando
progreso en investigaciones criminales de ML que incluyan delitos
fiscales cometidos en el extranjero.
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Deben continuar los esfuerzos para mejorar aún más la
transparencia tributaria.
A pesar de los esfuerzos por cumplir con estándares internacionales de
transparencia, en febrero de 2021 la Unión Europea (UE) mantuvo a
Panamá en la lista negra de jurisdicciones no cooperadoras en materia
fiscal. Se insta a las autoridades a que trabajen en estrecha
colaboración con las autoridades de la UE para resolver este asunto.
Una mayor supervisión del sector financiero y medidas adicionales
aumentarán la resiliencia
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Es necesario restringir y eliminar paulatinamente la moratoria
crediticia a medida que cede la pandemia.
Con la finalidad de brindar alivio financiero a los deudores afectados
por la pandemia, las autoridades establecieron una moratoria crediticia
hasta el 31 de diciembre de 2020, y permitió por un periodo adicional
la modificación de préstamos hasta el 30 de junio de 2021. Considerando
el elevado riesgo crediticio debido a los créditos reestructurados, la
Superintendencia de Bancos de Panamá (SBP) ha aconsejado a los bancos
que incrementen sus provisiones por encima del nivel requerido durante
tiempos normales y que reevalúen la idoneidad de dichas provisiones
antes de que concluya la moratoria. Cualquier tolerancia regulatoria de
esta naturaleza debe restringirse a las categorías estipuladas y debe
adoptarse un calendario específico para eliminarla gradualmente dándole
seguimiento cercano y a través de un plan de acción para su
supervisión. Dada la gran cantidad de créditos modificados que surgió a
partir de la moratoria, sería de gran ayuda examinar el riesgo de la
cartera crediticia de los bancos, incluyendo una evaluación de la
calidad de los activos fundamentales una vez que ceda la pandemia, ya
que se podría determinar la calidad crediticia del banco y si sus
colchones de capital son adecuados.
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En el mediano plazo será necesario actualizar el marco
regulatorio, mejorar las herramientas macroprudenciales y
desarrollar los mercados de capitales.
A medida que se resuelva la actual emergencia sanitaria, habrá
necesidad de fortalecer la estabilidad financiera mediante la
formalización de un plan de gestión de crisis, la implementación de
colchones de conservación de capital, la introducción de requerimientos
adicionales de capital para los bancos sistémicos, y el mejoramiento
del conjunto de políticas macroprudenciales con miras a protegerse
contra los riesgos en el sector inmobiliario y de la deuda de los
clientes bancarios. Al mismo tiempo, el desarrollo del mercado nacional
de capitales aumentará las fuentes de financiamiento y las perspectivas
de un crecimiento mayor y más incluyente. Para fomentar el desarrollo
de los mercados de capitales de Panamá, se recomienda establecer una
hoja de ruta que identifique una visión clara para la industria,
mejorar la infraestructura (custodia, compensación y transacción), así
como incrementar la supervisión del mercado y la capacidad regulatoria,
lo que a su vez contribuiría a satisfacer las necesidades del gobierno
y de los diversos agentes nacionales.
Es vital abordar las necesidades estructurales y las prioridades
sociales
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La implementación de medidas estructurales será fundamental
para aumentar la competitividad y el potencial de crecimiento.
Para poder aumentar la productividad y regresar a elevadas tasas de
crecimiento, Panamá requerirá una mejora continua en el ambiente de
negocios del país, así como fortalecer las políticas relativas a la
movilidad laboral, gobernanza y capacidad institucional; incrementar la
innovación y sofisticación tecnológica en industrias clave, además de
profundizar la inclusión financiera a través de medidas más
focalizadas. Para seguir siendo un destino atractivo para hacer
negocios, Panamá necesita mejorar el nivel de aptitud de su fuerza
laboral, eficientar el marco de insolvencia y mejorar el funcionamiento
del sistema judicial.
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Se requerirá de acción decidida a través de las políticas
públicas para zanjar las brechas socioeconómicas profundizadas
por la pandemia.
Para lograr las metas de largo plazo del gobierno, debe considerarse
mejorar la calidad del gasto social, principalmente en lo que atañe al
gasto en educación, dando prioridad a las estrategias adecuadas para el
país, que sean sostenibles en lo fiscal, para reducir la inequidad,
mejorar las condiciones de vida en las comarcas (zonas habitadas por
las poblaciones indígenas) y mejorar las oportunidades económicas para
las mujeres.
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Mejorar las prácticas de diseminación de datos de Panamá
también resaltara la transparencia de datos.
Mejorar la puntualidad, periodicidad y cobertura de algunas categorías
de datos en línea con las Normas Especiales para la Divulgación de
Datos (NEDD; SDDS, por sus siglas en inglés), permitirá un mejor
seguimiento y beneficiará a los usuarios de los datos. El plan para
fortalecer al Consejo Nacional Estadístico fomentará la coordinación
entre los productores y los usuarios de datos.
La misión agradece a las autoridades panameñas por su excelente
cooperación y diálogo franco y abierto.
