Observaciones de las misiones

España: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2025

10 de abril de 2025

• La economía española ha tenido un sólido desempeño y se prevé que el crecimiento del PIB se mantenga significativamente por encima de la media de la zona euro a corto plazo, para luego desacelerarse gradualmente a medida que sus motores recientes se normalicen y se intensifique el envejecimiento demográfico. La mayoría de los riesgos son a la baja e incluyen una nueva escalada de las medidas comerciales y la fragmentación política interna.
• En cuanto a la política fiscal, el aún elevado nivel de deuda y la fuerte posición cíclica de la economía justifican anticipar el ajuste fiscal previsto por las autoridades, fortalecer el marco fiscal nacional para garantizar que las regiones contribuyan al esfuerzo de consolidación y adoptar medidas favorables al empleo para solventar la creciente brecha proyectada entre el gasto en pensiones y las cotizaciones a la seguridad social.
• La introducción gradual del colchón de capital anticíclico (CCA) neutral positivo es bien recibida para fortalecer aún más la resiliencia del sistema bancario. Si bien el rápido aumento de los precios de la vivienda no plantea de momento riesgos para la estabilidad financiera, merece ser vigilado con atención y ha de abordarse sobre todo con medidas de política para impulsar la oferta de vivienda.
• Para promover la convergencia del ingreso per cápita hacia el nivel de otras economías avanzadas de ingreso alto es necesario reforzar las políticas activas de empleo a fin de continuar aumentando la tasa de empleo, y adoptar reformas favorables a la productividad que faciliten el aumento del tamaño de las empresas nuevas e innovadoras y que fortalezcan el ecosistema de innovación en España.

Washington D. C.:

Evolución económica reciente y perspectivas

La economía española ha seguido teniendo un desempeño sólido, impulsado en gran medida por las exportaciones de servicios y la acumulación de mano de obra. La actividad económica creció un 3,2% en 2024, apuntalada por una expansión sostenida de las exportaciones de servicios y un repunte de la demanda interna. El consumo privado se aceleró, respaldado por un aumento de los ingresos reales que fue facilitado por la continua desinflación, un crecimiento sólido de los salarios nominales en un contexto de relativa escasez de mano de obra para llenar las vacantes disponibles y los continuos aumentos del empleo impulsados por la inmigración. La inversión, sin embargo, ha sido más moderada, y se ha visto reprimida por diversos factores desde la pandemia, entre los que se incluye la elevada incertidumbre en torno a la política interna. Dado que gran parte de la expansión posterior a la pandemia se basó en la acumulación de mano de obra, los aumentos del ingreso per cápita han sido más modestos, aunque se han recuperado en los últimos años conforme se ha acelerado la productividad por hora trabajada. La desaceleración de los precios de la energía y los alimentos desde mediados de 2022 se ha ido transmitiendo gradualmente a la inflación subyacente, cuya disminución explica por completo la caída de la inflación general de 3,4% a 2,9% entre 2023 y 2024.

Se proyecta que el crecimiento se mantenga sólido en el corto plazo y que luego se desacelere gradualmente. Se prevé que la tasa de crecimiento anualizada de más del 3% observada desde mediados de 2023 disminuya gradualmente al normalizarse los aumentos de la población en edad de trabajar y de las exportaciones, lo que reducirá el crecimiento del PIB del 2,5% en 2025 al 1,8% en 2026. De ahí en adelante, el envejecimiento demográfico mantendría el crecimiento cerca de su potencial a medio plazo de alrededor del 1,7%. En el escenario de base del personal técnico del FMI, el impacto adverso de la elevada incertidumbre en torno a las políticas comerciales y los aranceles anunciados por el gobierno estadounidense a principios de abril se verá contenido por la limitada exposición comercial directa e indirecta de España frente a Estados Unidos.[1] Se proyecta que el crecimiento del consumo siga siendo sólido, con aumentos continuos de los salarios reales y una disminución gradual de las tasas de ahorro de los hogares, que compensarán el aumento más lento del empleo. La inversión debería repuntar gracias a la disminución de los tipos de interés, el avance en la ejecución de los fondos Next Generation EU (NGEU) y el aumento de la construcción de viviendas para atender la demanda acumulada. Se proyecta que, a medida que el crecimiento se desacelere, la tasa de desempleo permanezca estable alrededor del 11% a medio plazo. Se prevé que tanto la inflación general como la subyacente continúen disminuyendo y que para finales de 2025 se sitúen cerca del nivel fijado como meta por el Banco Central Europeo (BCE), sobre la base de una moderación gradual de los salarios nominales y la desinflación de los precios de la energía.

La mayoría de los riesgos para las perspectivas son a la baja. Un riesgo externo clave es una nueva escalada de las medidas comerciales, en especial las que involucran directamente a la Unión Europea (UE). En el plano interno, la fragmentación política podría impedir una respuesta fiscal si la reducción del déficit de España no llegara a cumplir los compromisos asumidos en el marco de gobernanza de la UE o si en el mercado surgieran inquietudes acerca de los riesgos soberanos en Europa. Otro riesgo está vinculado a la continua moderación de la inversión, debida por ejemplo a persistentes cuellos de botella en la oferta del sector de la construcción, la prolongada incertidumbre nacional e internacional, o una ejecución de los fondos NGEU más lenta de lo esperado. En cuanto a la inflación, el proceso desinflacionario podría desacelerarse si los costes unitarios de la mano de obra experimentaran subidas más persistentes de lo previsto debido a presiones salariales sostenidas o a un crecimiento decepcionante de la productividad.

Políticas fiscales

Las finanzas públicas continuaron mejorando en 2024 a pesar del fuerte crecimiento del gasto público, en particular el relacionado con salarios y transferencias sociales. Si se excluyen los costes de las medidas de emergencia en respuesta a las catastróficas inundaciones de la DANA, el déficit de 2024 se situó por debajo de la meta del 3% del PIB fijada por las autoridades. Esta reducción obedeció al aumento de la recaudación, ya que los impuestos sobre la renta de las personas físicas (IRPF) y las cotizaciones a la seguridad social se beneficiaron de la continua expansión del mercado laboral, de la no deflactación de los tramos del IRPF y la introducción de mayores tipos de cotización a la seguridad social tras las reformas de las pensiones de 2021-23.

La elevada deuda pública y las inminentes presiones de gasto entrañan riesgos fiscales a medio plazo. Con una relación deuda/PIB del 101,8% a finales de 2024, la trayectoria de la deuda de España sigue siendo vulnerable a shocks de crecimiento y de los costes de financiación. Además, se prevé que el incremento proyectado a largo plazo del gasto relacionado con el envejecimiento por concepto de pensiones, salud y cuidados de larga duración —de cerca del 4% del PIB en 2050, según la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF)—comience a ejercer una presión creciente sobre las finanzas públicas. Y aumentar el gasto en defensa hasta el objetivo del 2% del PIB fijado por las autoridades requeriría recursos adicionales.

Las autoridades deberían aprovechar el fuerte impulso económico para recomponer más rápidamente el espacio fiscal y reducir los riesgos de deuda soberana. Según la proyección de base del personal técnico del FMI, que asume que no se tomarán más medidas que las ya adoptadas o aprobadas, se proyecta que el déficit se estabilice en torno al 2% del PIB en 2030, frente al 1,2% proyectado por las autoridades en base a la trayectoria de gasto incluida en su Plan Fiscal y Estructural de Medio Plazo (PFEMP). Esto significa que, para alcanzar la trayectoria de déficit incluida en el PFEMP, deberían implementarse medidas equivalentes a casi un 1% del PIB. Además, teniendo en cuenta los riesgos fiscales, por un lado, y, por el otro, la sólida posición cíclica de la economía y el apoyo de los fondos NGEU, el personal técnico del FMI recomienda adelantar el ajuste del 3% del PIB previsto por las autoridades, de manera que se realice en 2025-2029 y no en 2025-2031. De materializarse los riesgos a la baja, la política fiscal debería permanecer flexible y permitir el funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Los impulsos fiscales discrecionales de carácter temporal deberían considerarse solamente en el caso de un shock severo y siempre que los costes de financiación soberanos permanezcan en niveles bajos. 

Para apuntalar el ajuste, el PFEMP se podría beneficiar de incorporar una estrategia más clara, basada en prioridades bien definidas de aumento de los impuestos y reducción del gasto. Las mismas podrían incluir la armonización de los tipos del IVA y el fortalecimiento de la fiscalidad verde—comenzando por igualar los impuestos especiales sobre de diésel y la gasolina—con el fin de preservar el crecimiento y cumplir los objetivos de las autoridades en materia de medio ambiente. Tales medidas podrían sustituir a otras ad hoc y de menor calado, como el impuesto a la banca rediseñado, que debería discontinuarse al final de su plazo de tres años. Como complemento a las medidas tributarias, podrían identificarse ahorros presupuestarios adicionales a partir de evaluaciones más estratégicas de la eficiencia del gasto público en áreas más generales. Cualquier aumento del gasto en defensa debería ser en su mayor parte neutral desde el punto de vista presupuestario y no debería comprometer gasto favorable al crecimiento, como la inversión pública.

Es preciso abordar las presiones fiscales derivadas de la creciente brecha proyectada entre el gasto en pensiones y las cotizaciones a la seguridad social, dando prioridad a medidas que favorezcan el empleo. Si bien la reciente revisión de la AIReF no activó la cláusula de salvaguarda, la opinión independiente del organismo destaca una brecha cada vez mayor en las próximas décadas, en parte como consecuencia de las reformas de 2021-2023. Dadas las posibles consecuencias adversas para el empleo de una mayor cuña fiscal laboral, deben considerarse alternativas a la subida de los tipos de cotización, como por ejemplo alargar aún más el período en base al cual se computan las prestaciones. Tales medidas deberían complementarse con otras iniciativas para promover vidas laborales más largas, que tengan en cuenta, por ejemplo, la salud menos robusta de los trabajadores de más edad y su necesidad de flexibilidad en el trabajo. La reciente introducción de incentivos adicionales en la jubilación demorada—que están arrojando resultados alentadores—y de opciones de jubilación más gradual son medidas positivas en este sentido. En cuanto a la cláusula de salvaguarda—un instrumento útil para vigilar periódicamente el sistema de pensiones e incentivar un debate público activo—debería modificarse para corregir sus limitaciones. Tal como está diseñada, la cláusula se activa si el gasto medio en pensiones durante 2022-2050, descontadas las medidas de ingresos adoptadas durante ese mismo período, supera el 13,3% del PIB. Lo ideal sería que la regla se focalizara en la evolución futura de la brecha entre el gastos e ingresos del sistema de pensiones en un escenario sin cambios de política. De no realizarse este rediseño, la regla debería por lo menos definir con claridad y ex ante un conjunto limitado de medidas directas de ingreso que deberían incluirse en el cálculo del gasto neto futuro. La regla también podría ser más prospectiva; por ejemplo, podría considerar siempre un período de proyección de 25 años en lugar de una ventana fija para el periodo 2022-2050.

El marco fiscal de las comunidades autónomas debe reforzarse para garantizar la disciplina fiscal. Una reforma integral requerirá alcanzar un acuerdo político sobre el equilibrio adecuado entre la autonomía y la redistribución entre las regiones de España. Como este proceso podría tomar tiempo, hay varias medidas que se pueden adoptar de inmediato. La propuesta de condonación parcial de la deuda de las regiones frente al gobierno central podría facilitar su retorno gradual a los mercados de bonos, lo que crearía incentivos de mercado para la disciplina fiscal. No obstante, para reducir al mínimo el riesgo moral, dicha condonación debería estar supeditada a que cada región se comprometa a adoptar planes de consolidación creíbles. La regla fiscal nacional también debe aplicarse de forma más estricta y actualizarse en función del nuevo marco de gobernanza de la UE como parte de la transposición de la Directiva de la UE. En particular, la meta fiscal anual debería centrarse en el crecimiento del gasto primario neto de las medidas relativas a los ingresos, en consonancia con el PFEMP. Por último, el Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), creado para reducir los costes de financiación de las regiones tras la crisis financiera mundial, debe reformarse con miras a facilitar el retorno de las regiones a los mercados, y en definitiva debería funcionar solo como una fuente de préstamos de última instancia. A tal fin, la condicionalidad de los préstamos debería reforzarse y combinarse con la ejecución de los planes de consolidación de las regiones.

Políticas financieras

El sistema financiero español goza de buena salud. Los bancos se muestran resilientes, con cómodos colchones de capital y de liquidez, pese a que las ratios de CET1 están ligeramente por debajo de las de sus homólogos de la eurozona. La rentabilidad de los bancos ha sido alta, la constitución de provisiones ha sido prudente, y la calidad de los activos se ha mantenido sólida. A su vez, el nivel bajo y estable de préstamos dudosos se ha visto respaldado por la sostenida fortaleza de los balances de los hogares y de las sociedades no financieras.  Los hogares han mantenido bajos niveles de deuda y no han surgido focos importantes de vulnerabilidad, ya que el aumento del servicio de la deuda se ha visto compensado por el menor desempleo y el aumento de los ingresos. Las empresas han continuado su desapalancamiento y, aunque los gastos por intereses han aumentado, los coeficientes de cobertura de intereses siguen siendo cómodos. En consecuencia, las insolvencias empresariales se han mantenido en niveles bajos, aunque el riesgo de congestión de los tribunales debido al aumento de declaraciones de quiebra individuales tras la reforma de la Ley Concursal debe vigilarse de cerca y, de ser necesario, deberá corregirse con más recursos para los tribunales y mejoras de eficiencia adicionales.

Para reforzar aún más la resiliencia de los bancos, el Banco de España debe proceder con la segunda etapa de la introducción gradual del CCA neutral positivo, al tiempo que continúa aplicando las recomendaciones formuladas en el Programa de Evaluación del Sector Financiero (PESF) de 2024. La aplicación en dos etapas del CCA (0,5% introducido en octubre de 2024, con otro 0,5% previsto para octubre de 2025) permite un ajuste gradual. Dados sus actuales niveles de capital y rentabilidad, se espera que los bancos cumplan con el nuevo colchón sin restringir los préstamos. A fin de garantizar la resiliencia del sistema frente a shocks, en especial en un momento de mayor incertidumbre, debe alentarse a los bancos a mantener colchones voluntarios adecuados mediante una distribución prudente de dividendos, a medida que se introduce gradualmente el nivel positivo neutral del CCA. Las autoridades también están avanzando en otras recomendaciones del PESF, aunque son necesarias nuevas actuaciones que requieren coordinación entre los organismos pertinentes o la superación de obstáculos legislativos. Completar dichas recomendaciones sigue siendo esencial para mantener a raya los riesgos financieros sistémicos en el futuro.

El rápido aumento de los precios de la vivienda no plantea riesgos para la estabilidad financiera en esta etapa, pero merece ser vigilado con atención y ha de abordarse sobre todo con medidas de política para estimular la oferta de vivienda. En términos reales, los precios de la vivienda se mantienen significativamente por debajo de los niveles de 2007, el apalancamiento de los hogares es bajo y no hay señales de una relajación sustancial de los criterios de concesión de préstamos. Sin embargo, si llegan a detectarse indicios de préstamos de mayor riesgo, deben considerarse herramientas macroprudenciales preventivas orientadas a los prestatarios. Los aumentos de los precios y de los alquileres, junto con los todavía elevados costes de endeudamiento, han erosionado la asequibilidad de la vivienda. En este sentido, el paquete de medidas que anunció el Gobierno en enero es bien acogido en general, aunque el objetivo principal debería seguir siendo aumentar la oferta, en particular mediante la aprobación de las modificaciones a la Ley del Suelo, la agilización de los trámites burocráticos para la obtención de licencias, así como la expansión del parque de vivienda social. En zonas donde la escasez de suelo es menos aguda, puede mejorarse el acceso a la propiedad de vivienda mediante medidas de demanda estrechamente focalizadas, como el programa recientemente introducido de avales públicos para la compra de primera vivienda dirigido a los jóvenes. Debe reevaluarse el control de precios del alquiler y abandonarse en caso de constatar que reduce la cantidad o la calidad de la oferta regular de alquileres, o que dificulta el acceso por parte de los hogares de más bajos ingresos.

Políticas estructurales

Para promover la convergencia del ingreso per cápita hacia el nivel de otras economías avanzadas de ingreso alto es necesario elevar la aún baja tasa de empleo y mejorar la productividad. Si bien la economía española se ha comportado mejor que las de sus homólogos europeos en los últimos años, su tasa de empleo sigue estando entre las más bajas de la zona del euro, y el déficit de productividad es todavía tan amplio como a principios de la década de 2000.

Para seguir reduciendo el desempleo de forma duradera, es fundamental seguir reforzando las políticas activas de empleo (PAE) y los incentivos financieros para los solicitantes de empleo. Podría ampliarse la reforma del subsidio por desempleo, aprobada recientemente, reforzando los requisitos de activación a los beneficiarios, permitiéndoles combinar los ingresos del trabajo con la percepción de prestaciones durante un período más largo y, en última instancia, sustituyendo las prestaciones no contributivas por un crédito fiscal integrado asociado al empleo, que ha demostrado tener éxito en países similares a la hora de aumentar las tasas de empleo. Dar mayor importancia a la mejora de la colocación laboral a la hora de distribuir fondos a las oficinas regionales del Servicio Público de Empleo mejoraría la eficacia de las PAE. Condicionado a esta mejora, el aumento del presupuesto de las PAE, que sigue estando muy por debajo del de países europeos exitosos en este campo, podría reforzar el papel de intermediación de las oficinas regionales mediante una mayor dotación de personal, la digitalización y una mayor colaboración con el sector privado.

La reducción de la jornada laboral en el sector privado que prevé el Gobierno debe diseñarse cuidadosamente para mitigar los efectos adversos sobre la producción y los ingresos de los trabajadores. La reducción de la jornada laboral persigue objetivos sociales más amplios, pero las experiencias en otros países apuntan a un efecto ambiguo sobre el desempleo y a impactos adversos sobre la producción y el crecimiento de los salarios tras la reforma. Su aplicación también elevaría el aumento acumulado del salario mínimo desde 2018 a más del 70%, lo que comenzaría a generar inquietud sobre los posibles impactos adversos en los grupos desfavorecidos. La reforma debería preservar el importante papel de la negociación colectiva para tener en cuenta la heterogeneidad intersectorial, particularmente en lo que respecta a la distribución del total de las horas trabajadas a lo largo del año y la fijación del nivel y la remuneración de las horas extraordinarias.

Apoyar a las empresas para que aumenten su tamaño y fortalecer el ecosistema de innovación ayudaría a incrementar el crecimiento de la productividad. Las grandes empresas españolas están rezagadas con respecto a sus homólogas europeas más dinámicas en I+D e innovación, mientras que las empresas nuevas de alto crecimiento son menos numerosas y tienen dificultades para aumentar su tamaño. Más allá de los esfuerzos realizados en los últimos años y de la bien acogida intención del Gobierno de duplicar el gasto en I+D como porcentaje del PIB para 2030, otras prioridades son:

• Facilitar el aumento del tamaño de las empresas. Avanzar en la iniciativa Régimen 20 del Gobierno, dirigida a armonizar y simplificar las cargas regulatorias y administrativas, podría reducir barreras al comercio de bienes y servicios en el fragmentado mercado español, si bien podría requerir un esfuerzo sostenido y tiempo para dar frutos. El apoyo a las iniciativas en curso a nivel de la UE para reducir las barreras comerciales dentro de la UE, que aún persisten y son significativas, amplificaría los beneficios de la iniciativa Régimen 20. La simplificación de las políticas asociadas al tamaño de las empresas, que imponen una regulación laboral y una supervisión fiscal más estrictas una vez que las empresas alcanzan ciertos umbrales de empleo e ingresos, también incentivaría el crecimiento de las empresas.
• Ampliar la financiación de las empresas nuevas e innovadoras. Más allá del papel activo de España en el apoyo a la Unión de los Mercados de Capitales de la UE, reforzar los incentivos fiscales nacionales para las empresas jóvenes y subsanar la falta de información sobre ellas entre los inversores institucionales podría fomentar el capital riesgo, lo que contribuiría al aumento del tamaño de las empresas innovadoras.
• Fortalecer el sistema universitario. Sobre la base de la reforma de 2023, debe mejorarse el sistema universitario para promover la innovación, aumentando la autonomía en la contratación, la promoción y la remuneración de los profesores, haciendo que los planes de estudio respondan mejor a las demandas cambiantes del mercado laboral, reforzando la colaboración en investigación con las empresas y aumentando el financiamiento público basado en resultados.

El equipo de la misión agradece a las autoridades y a todos sus demás interlocutores por su cálida hospitalidad, el diálogo franco y abierto y su colaboración.

[1] Esta declaración incorpora el impacto de las medidas comerciales anunciadas hasta el 8 de abril de 2025.