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En el marco del Acuerdo de París de 2015, más de 190 países se comprometieron a reducir las emisiones de carbono para 2030, incluidas las procedentes del consumo de combustibles fósiles, con el fin de evitar los efectos negativos del aumento de la temperatura global. Si embargo, existe una gran brecha entre lo que los países se han comprometido a hacer y lo que debe hacerse. Dicho esto, los países podrían reducir aún más las emisiones después de 2030.
Los países ―entre ellos la mayor parte de los miembros del Grupo de los Veinte (G20)― ya han contribuido voluntariamente lo que creen que pueden o deben aportar para reducir las emisiones. Sin embargo, puede resultar más práctico pedir a las naciones más ricas que compensen a las economías en desarrollo por los daños que les ha infligido el cambio climático.
El concepto de "deuda climática" puede ser útil en este contexto. La deuda climática representa la suma de los daños causados por las emisiones, es decir, los efectos negativos acumulados de las emisiones de dióxido de carbono, cuyos costos se imponen al planeta sin compensación. Hemos estimado la deuda climática de 131 países basándonos en las emisiones de carbono históricas y proyectadas (Clements, Gupta y Liu, 2023). Estas estimaciones son importantes para determinar la aportación justa de cada país a la desaceleración de las emisiones y examinar la compensación adecuada para las economías en desarrollo. Podría pedirse a los países con una deuda climática importante que asumieran una carga proporcionalmente mayor, pero esto puede resultar difícil para los países con niveles de deuda pública elevados y un margen de maniobra fiscal limitado. Un factor a tener en cuenta a la hora de decidir quién debe pagar la deuda climática es la capacidad de pago; desde esta perspectiva, cabría esperar menos de las economías en desarrollo.
La deuda climática puede calcularse a partir de las emisiones reales y previstas y el costo social del carbono, que mide el daño económico producido por tonelada de emisiones de CO2 . Se observa que la deuda climática es extremadamente elevada ―unos USD 59 billones entre 1959 y 2018 (gráfico 1)― y se prevé que aumente otros USD 80 billones entre 2019 y 2035. La magnitud de la deuda climática de cada país refleja tanto el tamaño de su economía (que guarda una correlación positiva con las emisiones) como la intensidad con la que utiliza combustibles fósiles (generando así emisiones) por cada dólar de producto económico. También influye la estructura del consumo energético (por ejemplo, el uso intensivo del carbón). En 2018, los mayores contribuyentes fueron Estados Unidos (USD 14 billones), China (USD 10 billones) y Rusia (USD 5 billones). A partir de 2018, las economías en desarrollo concentrarán una proporción mayor de la deuda económica, dado su crecimiento económico relativamente más elevado.
Se puede argumentar que todos los ciudadanos del mundo tienen el mismo derecho a un medio ambiente no afectado por el cambio climático. Eso implica que los países con una deuda climática elevada debido al alto nivel de sus emisiones deberían compensar a los países que han causado menos daños al medio ambiente.
Nuestros datos revelan grandes diferencias entre los países en lo que respecta a la deuda climática per cápita (gráfico 2). La deuda climática per cápita más elevada se registra en Estados Unidos, un nivel unas seis veces más alto que en China en el período comprendido entre 1959 y 2018 y 25 veces más alto que en India. En el período 2019–2035, la deuda climática per cápita seguirá siendo más elevada en Estados Unidos y aumentará en China por encima del nivel previsto en la Unión Europea.
La deuda climática es considerable en relación con la deuda pública; en los países del G20 se sitúa en torno al 81% del PIB, mientras que la deuda media del gobierno general fue del 88% del PIB en 2020. Es elevada en comparación con la carga fiscal que se espera de los aumentos del gasto público en sanidad y pensiones; en términos de valor actual neto, se prevé que estos desembolsos alcancen una media del 25% del PIB en los países del G20 en el período 2020–2035.
Para evaluar los planes destinados a frenar las emisiones y su probable impacto en la deuda climática consideramos dos escenarios. El Acuerdo de París de 2015 estableció un marco para mantener el calentamiento global muy por debajo de los 2 ºC y proseguir los esfuerzos para limitarlo a 1,5 ºC por encima de la media preindustrial. El Acuerdo de París se basa en un ciclo de cinco años de medidas climática adoptadas por los países. Cada cinco años, los países presentan medidas no vinculantes para reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero y alcanzar los objetivos del Acuerdo de París. Son las denominadas contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC).
En nuestro primer escenario evaluamos el impacto de la plena aplicación de las NDC de los países en la deuda climática, suponiendo que las emisiones de los países se reducen de manera gradual cada año hasta alcanzar el objetivo en 2030. El resultado neto de las NDC de los países es una reducción de la acumulación de la deuda climática por valor de USD 9,6 billones (24%). Aunque considerable, esta reducción palidece en comparación con la acumulación prevista para el período 2019–2035. Además, los países cuyas emisiones disminuyen significativamente (China, Estados Unidos) seguirían siendo los que más contribuirían a la acumulación de deuda climática (USD 12.900 millones y USD 5.400 millones, respectivamente). Esto apunta a que la aplicación de las NDC por sí sola no es suficiente para lograr un reparto equitativo de la carga entre los países a la hora de reducir la deuda climática.
En nuestro segundo escenario evaluamos cuánto tendrían que reducirse las emisiones y la deuda climática más allá de lo prometido en las NDC para alcanzar la meta de 1,5 ºC del de París. En esta situación, parecería lógico pedir a los países con una gran deuda climática que contribuyesen en mayor medida a salvar esa brecha. Sin embargo, muchas economías avanzadas con una gran deuda climática, como Estados Unidos, Japón y Alemania, ya se han comprometido en sus NDC a reducir drásticamente las emisiones para 2030. Por lo tanto, un enfoque más factible podría consistir en pedir a los países reducciones adicionales en función de su cuota de emisiones totales para ese año. Si cada uno de los países del G20 se comprometiera a realizar esa reducción adicional por encima de sus NDC, por ejemplo, la deuda climática se reduciría en USD 6,4 billones adicionales. Sin embargo, estas reducciones de las emisiones seguirían pareciendo injustas a muchos porque la deuda climática per cápita de Estados Unidos y otras economías avanzadas seguiría superando con creces a la de las economías en desarrollo del G20.
Este ejercicio demuestra que, de aquí a 2030, quizá no sea factible reducir las emisiones de una manera que se perciba como justa, dada la participación cada vez menor de las economías avanzadas en las emisiones mundiales. En su lugar, es posible que las economías avanzadas tengan que centrarse en reducir las emisiones durante un período de tiempo más largo o compensar drásticamente a las economías en desarrollo por los daños causados por el cambio climático, incluso mediante un financiamiento climático más generoso.
Las políticas fiscales y de gasto público son importantes herramientas para frenar el crecimiento de la deuda climática. Al mismo tiempo, los países se enfrentan a limitaciones a la hora de adoptar medidas climáticas debido al impacto de la pandemia en sus economías y al fuerte aumento de la deuda pública asociado. Estados Unidos y Europa han adoptado políticas a gran escala para subvencionar las energías limpias con el fin de reducir la deuda climática, pero esta opción no está al alcance de las economías en desarrollo dada su falta de margen de maniobra fiscal. Dicho esto, ambos grupos de países deberían centrarse en los ingresos para reducir la deuda climática, en particular en aumentar la imposición de la energía mediante la imposición de impuestos sobre las emisiones de carbono. Esto reduciría las emisiones y ayudaría a los países a financiar el gasto adicional. Los impuestos al carbono deben ir acompañados de políticas fiscales complementarias para compensar los efectos adversos que el impuesto puede tener a corto plazo en los hogares de bajo ingreso.
Existen importantes consideraciones éticas que los países deben tener en cuenta a la hora de intentar aplicar políticas fiscales y de gasto para reducir las emisiones. ¿Qué generación debe soportar la carga de la adaptación a una economía con menos emisiones? Dado que los daños derivados de las emisiones aumentan con el tiempo, es mejor que los países actúen cuanto antes. La generación actual ya ha consumido grandes cantidades de energía a precios que no reflejaban plenamente su verdadero costo social, incluidos sus daños al medio ambiente. Para las economías en desarrollo, sin embargo, el ajuste podría producirse de forma gradual, dada la mayor capacidad de estos países para asumir la carga a medida que su renta per cápita aumente con el tiempo.
La deuda climática derivada de las emisiones de CO2 es grande y está distribuida de forma desigual entre las economías del mundo. La magnitud de la deuda ―y su disparidad entre países― da lugar a polémicos debates sobre la carga que corresponde a cada país para desacelerar el cambio climático y el nivel de ayuda que debe destinarse a las economías en desarrollo para compensar estas diferencias.
Se prevé que la deuda climática per cápita sea mucho mayor en las economías avanzadas que en las economías en desarrollo incluso si los países del G20 aplican plenamente las NDC. Esto significa que las economías avanzadas podrían tener que esforzarse más para lograr un reparto equitativo de la carga en la lucha contra el cambio climático. Aplicar las reducciones de emisiones necesarias para cumplir los objetivos de París es problemático, dado que las economías avanzadas ―que han acumulado una gran parte de la deuda climática― ya están reduciendo sus emisiones de forma drástica en virtud de sus NDC. Por lo tanto, un enfoque más pragmático para lograr una distribución justa de la carga consistiría en aumentar la ayuda de las economías avanzadas a las economías en desarrollo. Esto implicaría financiamiento climático para pagar la mitigación y la adaptación a los impactos del cambio climático mediante subvenciones y préstamos concesionarios. El nuevo Servicio de Resiliencia y Sostenibilidad del FMI está ampliando el financiamiento concesionario para la transición climática y la preparación frente a pandemias a las economías en desarrollo. No obstante, el financiamiento actual para el clima aún no ha alcanzado el objetivo de USD 100.000 millones anuales y es claramente insuficiente a la luz de la ingente deuda climática de las economías avanzadas.
BENEDICT CLEMENTS es profesor visitante en la Universidad de las Américas, Ecuador.
SANJEEV GUPTA es investigador principal en el Centro para el Desarrollo Global (CGD).
JIANHONG LIU es analista de investigación en el Departamento de Mercados Monetarios y de Capital del FMI.
Clements, Benedict, Sanjeev Gupta, and Jianhong Liu. 2023. “Who’s Responsible for Climate Change? New Evidence Based on Country-level Estimates of Climate Debt.” Economics of Energy and the Environment 12 (1). https://doi.org/10.5547/2160-5890.12.1.bcle.
International Monetary Fund (IMF). 2019. Fiscal Monitor: How to Mitigate Climate Change. Washington, DC, September. https://www.imf.org/en/Publications/FM/Issues/2019/09/12/fiscal-monitor-october-2019.
Ritchie, Hannah, Max Roser, and Pablo Rosado. 2020. “CO2 and Greenhouse Gas Emissions.” Published online at OurWorldInData.org. https://ourworldindata.org/co2-and-other-greenhouse-gas-emissions.
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