El camino hacia la prosperidad depende del apoyo de la comunidad internacional a la paz como bien público mundial
FRANCK BOUSQUET es Subdirector del Instituto de Capacitación de FMI y coordinador de las labores del FMI con Estados frágiles y afectados por conflictos.
Las opiniones expresadas en los artículos y otros materiales pertenecen a los autores; no reflejan necesariamente la política del FMI.
La crisis de Sudán que estalló en abril es un crudo recordatorio de las profundas repercusiones que los conflictos violentos tienen en la economía globalizada de hoy en día. Además de causar sufrimiento al pueblo sudanés, un conflicto a gran escala desestabilizaría aún más la región. Los vecinos de Sudán, como la República Centroafricana, Chad, Etiopía, Libia y Sudán del Sur, ya están enfrentando conflictos, disturbios civiles e inseguridad alimentaria.
En el último decenio esta dinámica se ha acentuado en toda África y Oriente Medio. Los antagonistas varían, y pueden ser grupos extremistas violentos, milicias comunitarias, movimientos rebeldes y mercenarios privados como el Grupo Wagner. Pero los efectos sobre la población y la economía son igual de perniciosos. La violencia letal en las naciones de la franja del Sahel en África, apenas al sur del Sahara —sobre todo en Malí y Burkina Faso— alcanzó máximos en 2022 y forzó el desplazamiento de 2,6 millones de personas. El conflicto obligó a cerrar miles de escuelas y centros de salud.
Un análisis previo del FMI ha demostrado que los conflictos y la inseguridad pueden provocar una contracción económica de hasta el 20% en el Sahel. Se considera que el 30% de los países de África subsahariana están afectados por conflictos, y en un estudio reciente se estima que en estos el crecimiento anual fue 2,5 puntos porcentuales más bajo que en los países que gozaban de paz. Estas tendencias suelen demorar o impedir inversiones cruciales en proyectos de transporte, electricidad y conectividad digital que podrían surgir de iniciativas regionales de integración, como por ejemplo el Acuerdo de la Zona de Libre Comercio Continental Africana.
Sudán es solo un foco reciente dentro de un panorama mundial cada vez más alarmante de fragilidad y conflicto, agravado por la invasión rusa de Ucrania. Si esta situación persiste, de aquí a 2030 más del 60% de los pobres del mundo vivirán en Estados frágiles y afectados por conflictos. Las iniciativas diplomáticas, humanitarias y de seguridad serán críticas para poner fin a estas tendencias. Por lo tanto, la comunidad internacional tiene que incrementar la asistencia y plantear soluciones que propugnen la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales; es decir, instituciones, mecanismos y resultados que beneficien a más de un grupo de países y que alcancen a las generaciones actuales y futuras.
Este panorama se torna aún más complejo si se tienen en cuenta fenómenos que pueden exacerbar los conflictos. No todos los países afectados por conflictos son frágiles, pero la fragilidad de los Estados —una combinación de resultados económicos magros, escasa capacidad institucional, mala gestión de gobierno, pobreza extrema y servicios públicos limitados— es a menudo un precursor de la violencia. A los Estados frágiles les es más complicado conjugar las demandas de seguridad, justicia y crecimiento inclusivo. Por esta razón, la percepción es que los gobiernos no cumplen de manera imparcial con el pacto social y que carecen de confianza y legitimidad, en comparación con los gobiernos de países más estables. Estas dinámicas tienden a provocar malestar social y violencia.
Los Estados frágiles son más vulnerables a los shocks externos, como la inflación de los precios de los alimentos, las pandemias y los riesgos relacionados con el clima. Una afluencia de refugiados puede no solo generar presión fiscal a corto plazo sino también consecuencias para la economía a largo plazo. Cuando la capacidad institucional para la coordinación de las políticas es ineficaz, las asignaciones deficientes de recursos en el mercado laboral perduran, y los países no pueden aprovechar las ventajas que traen los recién llegados. Los jóvenes pueden ser vectores de creatividad y espíritu empresarial del sector privado. Pero en los Estados frágiles, la juventud a menudo no está empleada, ni formada ni capacitada. Esto es especialmente cierto en el caso de las mujeres jóvenes, que también están sujetas a violencia de género.
De ahí que los países más vulnerables tienen que responder a crisis simultáneas que sobrecargan aún más su capacidad de respuesta. Su resiliencia ya es escasa cuando tienen que hacer frente a nuevas pruebas. Los efectos complejos del cambio climático cuando no existen estrategias de adaptación, por ejemplo, pueden exacerbar las causas de la fragilidad.
Cuando los países fracasan, las repercusiones tienen enorme alcance. Los conflictos y la fragilidad de los Estados son males públicos mundiales, o lo contrario de bienes públicos mundiales, ya que pueden causar daño a muchos grupos de países a lo largo de varias generaciones.
La fragilidad, los conflictos y sus efectos colaterales pueden considerarse “no excluibles”, en jerga de los economistas, porque todas las personas en un país afectado sufren repercusiones directas o indirectas. También pueden considerarse “no rivales”; es decir, cuando una nación está inmersa en una situación de fragilidad o de conflicto, eso no impide que otras no experimenten lo mismo, y ese contagio es habitual.
Este año, las Naciones Unidas estimaron que se necesitarían USD 51.000 millones de ayuda humanitaria para asistir a 339 millones de personas afectadas por conflictos y desastres naturales en el mundo. Su suerte está inexorablemente ligada a la de los habitantes de países más prósperos. Para cambiar de rumbo, tenemos que aprovechar las enseñanzas del pasado y reconocer que las tendencias mundiales de fragilidad y conflicto exigen humildad y realismo. Y tenemos que pensar en las formas más eficaces de promover la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales.
La resiliencia ante las pandemias, la protección del medioambiente y la garantía de estabilidad financiera mundial son algunos bienes públicos mundiales. Pero los fundamentales son la paz y la estabilidad. Cuando reinan la fragilidad y el conflicto, los gobiernos, las organizaciones internacionales, el sector privado y los ciudadanos no pueden avanzar en la consecución de objetivos comunes. Los conflictos producen fragmentación y vuelcos en el comercio, los flujos de capital y la migración, y socavan la cooperación entre los países.
Los gobiernos y sus dirigentes son los principales responsables de garantizar que los Estados y las sociedades no sucumban a la fragilidad y el conflicto. En estos contextos, los agentes humanitarios y de paz suelen desempeñar papeles protagónicos. Sin embargo, la prevención de conflictos y la estabilidad a largo plazo no son sostenibles si no cuentan con el apoyo y la participación a largo plazo de instituciones financieras internacionales (IFI). Organizaciones como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y otras IFI son especialmente idóneas para confrontar las dimensiones económicas de la fragilidad y el conflicto. Como ningún país es inmune a los males públicos mundiales, hace falta una combinación de poder de convocatoria mundial, análisis crítico y financiamiento a gran escala para atacar las raíces de la problemática, que a menudo son cuestiones económicas, de economía política y de gestión de gobierno.
¿Qué tipos de intervenciones pueden contribuir a la paz como bien público mundial? Hoy en día los conflictos duran 30 años en promedio —el doble que en la década de 1990— porque las soluciones negociadas por lo general no resuelven las causas primordiales. Por eso las intervenciones deben centrarse primero en programas y proyectos de prevención que ayuden a afianzar las instituciones, las economías y las comunidades locales. Por lo general, los programas de alivio de la pobreza y desarrollo no suelen ser suficientes en entornos en donde una proporción importante de la población carece tradicionalmente de acceso al poder, a oportunidades económicas y a la seguridad.
El asesoramiento sobre políticas y los proyectos de desarrollo tienen que ayudar a expandir servicios públicos como salud y educación en las regiones que están rezagadas. Así se subsanarán las deficiencias que incrementan la desconfianza en el Estado. Las reformas de la gestión de gobierno pueden ayudar a restablecer la confianza y a movilizar ingresos internos al mejorar la administración de los recursos naturales y garantizar que los recursos públicos beneficien a la mayoría de la población, no solo a unos pocos integrantes de ciertas élites.
Cuando los riesgos de conflicto son elevados, los programas de protección social focalizados y los efectos de las políticas económicas sobre las poblaciones vulnerables pueden servir para conjurar el malestar social. Las ventajas económicas deben distribuirse de forma más amplia para evitar factores políticos de división y desigualdad y para apuntalar la credibilidad de las autoridades. Esto es especialmente pertinente en los casos de conflictos dentro de un país, donde pueden pasar años hasta que las chispas iniciales estallen en violencia, y donde puede haber una ventana de oportunidad para actuar con previsión. Las organizaciones financieras internacionales son cruciales para ayudar a adaptar programas con el fin de que aborden las causas primordiales de la fragilidad y para ayudar a mitigar las crisis emergentes.
Si estalla la violencia a gran escala, las IFI deben permanecer implicadas para evitar el colapso del Estado y para contener las secuelas económicas del conflicto. Estas instituciones pueden facilitar servicios básicos para los más vulnerables y proporcionar asistencia técnica a nivel elemental para fortalecer capacidades a fin de que los bancos centrales y los sistemas de pagos no dejen de funcionar. Estos sistemas son esenciales para las entidades humanitarias que canalizan ayuda y para el funcionamiento del sector privado, que puede ser especialmente resiliente durante las crisis.
¿Y qué sucede con los países afectados por los efectos derivados del conflicto, como los refugiados? Tres cuartos de las naciones que acogen importantes poblaciones de refugiados son países de ingreso bajo y mediano. A escala mundial, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados determinó que 108 millones de personas, una cifra sin precedentes, habían sido desplazados a la fuerza a finales de 2022. Los gobiernos tienen que atender las necesidades de sus propios ciudadanos y encontrar soluciones que integren de manera eficaz a los recién llegados. Al hacer esto proporcionan un bien público mundial de otra forma. Pero esta labor es onerosa, y los costos para la comunidad internacional de donantes deben repartirse. Las innovaciones recientes muestran cómo el apoyo puede canalizarse al Estado y al sector privado. La creación de empleo es una de las estrategias más eficaces de integración social.
Los posibles mecanismos para promover la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales podrían tener como base innovaciones previas diseñadas para ayudar a los países de ingreso mediano a acoger a refugiados. Un claro ejemplo es el Servicio Mundial de Financiamiento en Condiciones Concesionarias (GCFF), creado en 2016 para ayudar a Jordania y Líbano a hacer frente al aumento de refugiados sirios con ayuda de Alemania, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos, Japón, los Países Bajos, Noruega, Suecia, el Reino Unido y la Unión Europea. Aprovechando subvenciones de donantes, el GCFF redujo los costos de endeudamiento para dos países de ingreso mediano. Cada dólar subvencionado sirvió para movilizar USD 7 en préstamos concesionarios.
Servicio Mundial de Financiamiento en Condiciones Concesionarias (GCFF)
En 2016, el Banco Mundial, las Naciones Unidas y el Banco Islámico de Desarrollo inauguraron el GCFF para ayudar a los países de ingreso mediano a acoger a refugiados. El servicio proporciona financiamiento en condiciones concesionarias y mejora la coordinación de proyectos de desarrollo para hacer frente al impacto de los refugiados. Utiliza subvenciones de donantes para reducir las tasas de interés de los préstamos de bancos multilaterales de desarrollo hasta niveles concesionarios para proyectos a favor de los refugiados y las comunidades que los acogen. El GCFF hasta ahora ha financiado USD 800 millones en créditos concesionarios, que a su vez han permitido apalancar casi USD 5.500 millones en financiamiento para ayudar a los refugiados y las comunidades que los reciben.
Los países a menudo se resisten a obtener préstamos y endeudarse a causa de los refugiados. Un menor costo de los préstamos puede ayudar a reducir esa renuencia. Desde la creación del GCFF, Colombia y Ecuador también se han valido de esos recursos para responder a la migración forzada desde Venezuela. La adaptabilidad del GCFF quedó demostrada cuando brindó apoyo inmediato a Moldova conforme acogía refugiados de Ucrania. Este mecanismo cobra cada vez más relevancia en la medida en que más países de ingreso mediano se enfrentan a las secuelas de los conflictos, y podría ser ampliado para financiar actividades de prevención, como programas de desarrollo y reformas de políticas que aminoren los riesgos de fragilidad y conflicto.
El GCFF tiene dos características principales: financiamiento concesionario para países de ingreso mediano que aportan un bien público mundial y un efecto catalizador que permite septuplicar las subvenciones mediante préstamos de bajo costo. No obstante, otros aspectos del servicio ofrecen importantes enseñanzas acerca de la promoción de bienes públicos mundiales.
En primer lugar, el GCFF cierra la brecha entre la asistencia humanitaria y para el desarrollo. En segundo lugar, procura incrementar la resiliencia de los países de acogida y brinda apoyo a las comunidades receptoras, no solo a los refugiados. Por ejemplo, la participación del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados permite examinar más a fondo políticas como las del derecho a trabajar o el acceso a los servicios. En tercer lugar, establece una plataforma para que los bancos de desarrollo— como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo y el Banco Islámico de Desarrollo— refuercen la coordinación dentro de los países.
Además de los mecanismos de financiamiento innovadores, la magnitud del financiamiento tiene que ser acorde con las necesidades de los países afectados. En 2016, Iraq se enfrentó a una crisis doble de caída de los precios del petróleo y aumento de los costos de seguridad para combatir al Estado Islámico de Iraq y el Levante (EIIL). La obtención de USD 500 millones en garantías de donantes del Reino Unido y Canadá habilitó un préstamo USD 1.500 millones del Banco Mundial. Apenas este año se aprovecharon seguridades de financiamiento del Grupo de los Siete, la Unión Europea y otros donantes a fin de brindar apoyo del FMI para que Ucrania aborde problemas de balanza de pagos y restablezca la viabilidad externa tras la invasión de Rusia. Tales seguridades son una forma eficaz de incrementar el financiamiento para los países que proporcionan un bien público mundial, pero las garantías que permiten la inversión del sector privado en Estados frágiles y afectados por conflictos también son importantes. Un ejemplo de esto es la garantía que el Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones del Banco Mundial otorgó a Somalia para promover la inversión en energía renovable.
Los efectos a más largo plazo de la violencia en el bienestar humano y económico no solo afectan a los Estados frágiles de ingreso bajo. Según un estudio reciente del Banco Mundial, los conflictos han sido más intensos en países de ingreso mediano, sobre todo en Oriente Medio y el Norte de África. Iraq, Libia y Siria —todos, víctimas de guerras civiles a gran escala— eran países de ingreso mediano antes de que estallara la violencia. Aparte de las pérdidas de vida, la violencia provocó recesiones profundas, disparó la inflación, trastornó el comercio y empeoró las condiciones fiscales. Estos son desafíos enormes que requieren liderazgo en los países y además apoyo reforzado de la comunidad internacional, especialmente porque muchos países vulnerables también están en riesgo de sobreendeudamiento. Promover la paz y la estabilidad como bienes públicos mundiales puede ayudar a hacer menos probables estas tragedias.
Es importante que, dentro de sus mandatos, las organizaciones financieras internacionales coloquen la paz y la estabilidad en el centro de la agenda sobre los bienes públicos mundiales, para lo cual han de catalizar lo siguiente:
Aparte de la asistencia diplomática, humanitaria y de seguridad, los países frágiles y afectados por conflictos necesitan más apoyo a menor costo, junto con asesoramiento sobre políticas económicas y programas dirigidos a actividades de prevención y resiliencia. Apoyar a los Estados frágiles y afectados por conflictos —en donde residirá la mayor parte de la población extremadamente pobre en el futuro— y promover la agenda de bienes públicos mundiales son dos tareas que se refuerzan mutuamente. Una base sólida para reducir la pobreza y fomentar el crecimiento en apoyo de los Estados frágiles y afectados por conflictos es un bien público mundial por excelencia.
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