13 de junio de 2016
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En una Declaración final se describen las conclusiones preliminares del personal técnico del FMI al término de una visita oficial (o ‘misión’), realizada en la mayoría de los casos a un país miembro. Las misiones se llevan a cabo ya sea como parte de consultas periódicas (por lo general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en el contexto de una solicitud de uso de los recursos del FMI (es decir, un préstamo del FMI), como parte de las conversaciones sobre programas supervisados por el personal, o como componente de otros estudios de la situación económica que lleva a cabo el personal.
Las autoridades han otorgado su consentimiento a la publicación de esta declaración. Las opiniones expresadas en esta declaración son las del personal técnico del FMI y no representan necesariamente las del Directorio Ejecutivo. Sobre la base de las conclusiones preliminares de esta misión, el personal técnico elaborará un informe que, una vez aprobado por la Gerencia, será presentado al Directorio Ejecutivo del FMI para debate y decisión.
Gracias a una prudente gestión macroeconómica, Perú pudo sortear muy eficazmente la crisis financiera de 2008–09 y sus secuelas inmediatas, pese a una desaceleración del crecimiento en 2014 debida a fuertes caídas de los precios de las materias primas. A diferencia de la mayoría de países similares de América Latina, en Perú el crecimiento se recuperó en 2015 en gran medida como consecuencia del aumento de la producción de los sectores primarios, gracias a la entrada en funcionamiento de proyectos de minería planificados desde hacía largo tiempo. Para 2016-17 se prevé que el crecimiento siga aumentando y que la inflación descienda hacia el rango fijado como meta, pero será necesario vigilar de cerca los riesgos que se ciernen sobre esos dos frentes. A mediano plazo, se prevé que los precios de las materias primas permanezcan en niveles bajos, y, de no emprenderse una importante reforma estructural, Perú probablemente crecerá a un ritmo más lento que en la última década. Es el momento de adoptar un amplio programa de reformas para reimpulsar el crecimiento a mediano plazo y reducir más la pobreza. Dar continuidad a las reformas educativas, flexibilizar el mercado laboral, reducir las trabas administrativas y racionalizar la descentralización fiscal son prioridades que habrán de abordarse dentro de los límites del marco fiscal a fin de preservar la dinámica de deuda estable de Perú.
Tras una brusca desaceleración en 2014, la actividad económica se recuperó el año pasado pese a la volatilidad del entorno externo. La floja demanda externa, los cuellos de botella de la producción y los bajos niveles de inversión pública a escala subnacional restringieron la actividad económica en 2015. Pero la recuperación se aceleró en el cuarto trimestre de 2015 principalmente debido a la entrada en funcionamiento de una capacidad adicional de producción minera. Los servicios y la actividad comercial también repuntaron, mientras que la inversión fija bruta siguió frenando la actividad en general. Así, el PIB creció 3,3% en 2015. El sol se depreció significativamente con respecto al dólar estadounidense, lo que refleja las caídas significativas de los precios de los metales que provocaron un aumento del déficit en la cuenta corriente externa (4,4% en 2015). Este déficit en cuenta corriente se financió en su mayor parte con entradas de capital a largo plazo. La inflación subió a casi 4,5% (interanual) al final de 2015, es decir, por encima de la banda de 1,0% a 3,0% fijada como meta por el banco central, debido a shocks de la oferta y al efecto de traspaso de la depreciación de la moneda frente al dólar estadounidense, sobre todo en los alquileres y los precios de la electricidad. En 2015 se registró un déficit fiscal de alrededor de 2,0%, pero la deuda pública bruta de Perú permaneció en un nivel bajo de 24,0% del PIB. El sector financiero siguió mostrando capacidad de resistencia en 2015, y los bancos arrojaron resultados sólidos.
Las políticas macroeconómicas respondieron rápidamente frente al descenso de la actividad y el repunte de la inflación en 2015. El banco central incrementó la tasa de interés de política monetaria 100 puntos básicos entre septiembre de 2015 y febrero de 2016 para hacer frente a las expectativas inflacionarias, y al mismo tiempo permitió una mayor volatilidad monetaria. La dolarización del crédito retrocedió en 2015 en gran parte gracias a las medidas del banco central orientadas a limitar los préstamos en dólares, aunque la dolarización de los depósitos aumentó ante las expectativas de un debilitamiento de la moneda. La política del banco central de cerrar las posiciones abiertas de los balances de los bancos proporcionando liquidez en soles a través de compras con compromiso de recompra (repos) en dólares ayudó a promover un sólido crecimiento del crédito privado. El plan de estímulo anunciado por el gobierno a finales de 2014 —que incluía la reducción de las tasas impositivas, la simplificación de la administración tributaria y estímulo a la inversión pública— brindó respaldo a la actividad. Pero problemas de implementación a nivel de los gobiernos sub-nacionales dificultaron la plena ejecución del gasto de capital presupuestado, lo cual restó eficacia al apoyo.
Para 2016 y 2017 se prevé una aceleración de la actividad y una disminución de la inflación. Un aumento previsto de la capacidad minera y de las exportaciones y la continuación de importantes proyectos de inversión pública deberían dar un fuerte impulso al crecimiento y ayudar a mejorar la confianza de las empresas, con repercusiones positivas en los sectores no relacionados con las materias primas. Se prevé que el crecimiento se sitúe en 3,7% en 2016, y un poco por encima de 4,0% en 2017, suponiendo que la producción minera ampliada sigue siendo tan competitiva como lo es en la actualidad y que avanzan los proyectos de infraestructura. La inflación ha estado desacelerándose desde finales de 2015 y se prevé que disminuya aún más, a medida que se disipen los efectos del fenómeno de El Niño y que se modere la depreciación de la moneda; para comienzos de 2017 la inflación debería retornar a la banda fijada como meta por el banco central. Se proyecta una contracción gradual del déficit en cuenta corriente externa a medida que vayan repuntando las exportaciones.
Los riesgos para las perspectivas están equilibrados. Persisten las presiones externas del año pasado, que consisten en un posible crecimiento inferior al proyectado en China, marcados ajustes de los precios de los activos en las economías avanzadas y de mercados emergentes y un dólar aún más fuerte. Para responder a los shocks se debe recurrir a una mayor flexibilidad del tipo de cambio y al relajamiento de las condiciones de liquidez para apoyar la actividad crediticia. Los riesgos internos al alza comprenden los repuntes de la confianza empresarial más notables de lo previsto (sobre todo si el gobierno entrante anuncia reformas contundentes para mejorar la productividad) y una ejecución más eficaz del actual plan de proyectos de infraestructura, que podrían elevar aún más el crecimiento en 2016-17 y los período posteriores.
Tras un endurecimiento de las condiciones monetarias, el banco central debe mantenerse en compás de espera. La tasa real de política monetaria permanece en un nivel bajo de aproximadamente 1,0%, pero muchos factores apuntan a que por ahora la tasa de política monetaria debería mantenerse en 4,25%: la inflación y las expectativos inflacionarias a mediano plazo han estado cediendo desde finales de 2015, el efecto del endurecimiento monetario previo solo se sentirá en su totalidad con un cierto rezago, y las estimaciones sobre la brecha del producto están rodeadas de mucha incertidumbre. No obstante, si las tasas de interés en Estados Unidos evolucionan de forma más brusca de lo que está previsto según las actuales valoraciones de los mercados financieros, podría ser necesario un nuevo endurecimiento de las condiciones monetarias en Perú.
La mayor flexibilidad cambiaria es un factor positivo. Pese a continuas intervenciones cambiarias, el banco central está permitiendo cada vez más que el sol absorba la disminución de los precios de las materias primas, sin un impacto notable en los balances de las empresas y los bancos. Se prevé que el déficit en cuenta corriente externa de Perú disminuya a mediano plazo y que se reduzca la brecha con respecto a su nivel de equilibrio estimado. Si bien la intervención temporal para reducir la volatilidad excesiva podría ser una medida adecuada, la mayor flexibilización del tipo de cambio debería promover el desarrollo de instrumentos de cobertura para reducir el riesgo cambiario. Esto a su vez ayudaría a acelerar el proceso de desdolarización. También podrían considerarse otras medidas para facilitar el proceso de desdolarización, como la creación de incentivos para diversificar los instrumentos de ahorro e inversión. Las medidas recientes para profundizar el mercado de acciones de Perú se consideran muy positivas.
Se recomienda una consolidación fiscal gradual en los próximos años para garantizar la continuidad de la saludable dinámica de la deuda y para proteger las defensas fiscales. Estas defensas protegen a la economía peruana de los desastres naturales, los shocks de los precios de las materias primas y la materialización de pasivos contingentes. Para 2016 se prevé un déficit levemente mayor, pero el crecimiento del gasto corriente ya está siendo contenido en el presupuesto. Dado que se estima que para finales de 2017 se habrá cerrado la brecha de producto, el retiro del estímulo conforme al actual marco fiscal resulta apropiado. En adelante, sería importante ejecutar de manera eficiente el gasto de capital presupuestado para promover el crecimiento a mediano plazo y los objetivos sociales, y para garantizar la sostenibilidad de las pensiones.
Debería contarse con nuevos proyectos de infraestructura para ponerlos en marcha tan pronto concluyan los actuales megaproyectos, para reducir la importante brecha que el Perú presenta en este ámbito. Estas inversiones deberían ayudar a impulsar el crecimiento potencial más allá de la actual proyección de base de 3,5% (si no se realizan nuevas reformas e inversiones). Para permitir un mayor gasto público de capital sin poner en riesgo la dinámica de deuda pública estable de Perú será esencial crear un espacio fiscal adecuado (en lugar de rebasar las metas de déficit dispuestas por el actual marco fiscal de Perú, que le ha reportado beneficios a la economía). Para lograr esto habría que contener el gasto corriente que no complementa la expansión de capital y las reformas estructurales, y mejorar la escasa recaudación de ingresos tributarios simplificando la administración, reduciendo la informalidad y las exenciones y reforzando aún más los mecanismos que protegen la base tributaria de Perú de la posible transferencia internacional de utilidades por parte de las empresas multinacionales.
La reducción de los cuellos de botella que entorpecen la inversión pública ayudaría mucho a facilitar la plena ejecución del gasto presupuestado y a promover la inversión privada. Las trabas burocráticas a nivel nacional, como la excesiva cantidad de autorizaciones y permisos, deberían simplificarse, y podría mejorarse el actual marco de descentralización de Perú (que dificulta la plena ejecución de los planes de expansión de capital y una mejor asignación de recursos a los sectores que más los necesitan). En particular, es importante reexaminar la distribución de ingresos entre regiones y municipalidades con el fin de garantizar un desarrollo equitativo, mejorar la eficiencia de la inversión subnacional y la capacidad eficaz de gestión y abordar el problema de la fragmentación de las jurisdicciones. Tanto la implementación de presupuestos plurianuales como las mejoras en la selección de proyectos y las garantías de calidad deberían reforzar el actual marco de gestión de la inversión pública.
El programa de reformas estructurales para promover el crecimiento abarca varios frentes y no debe ser postergado, para poder seguir reduciendo la pobreza. Los desafíos de larga data consisten en reducir la informalidad, lo cual debería lograrse en parte mediante reformas del mercado laboral, y en promover la inversión en los sectores no extractivos, entre otras formas, mejorando la competitividad y la infraestructura. Si bien Perú ha logrado una de las mayores tasas de cobertura educativa en América Latina, la baja calidad de la educación sigue siendo un problema, y las reformas en curso en este sentido son muy positivas. De igual forma, pese a las notables reducciones de la pobreza y de la desigualdad del ingreso en los últimos 15 años, gracias al fuerte crecimiento y las políticas del gobierno, aún puede lograrse más. Concretamente, las disparidades económicas y sociales entre las zonas rurales y urbanas y a escala regional siguen siendo considerables. Los esfuerzos para mejorar la inclusión financiera, como por ejemplo con la recientemente introducida plataforma móvil de dinero electrónico, son acontecimientos muy positivos. Los nuevos acuerdos de libre comercio brindan una oportunidad para incentivar y diversificar el crecimiento a largo plazo, en especial mediante el acceso directo a nuevos mercados, aumentos de las exportaciones a los socios comerciales actuales e innovación y creación de empleo. En un círculo virtuoso, una economía más flexible con un mayor capital humano y físico amplificaría las ventajas que se presentan estos acuerdos.
Quisiéramos aprovechar esta oportunidad para expresar nuestro agradecimiento a las autoridades peruanas por su hospitalidad y por el diálogo franco. Esperamos seguir manteniendo un diálogo constructivo con el nuevo gobierno, y estamos preparados para seguir proporcionando asesoramiento especializado y asistencia técnica a Perú.
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