Banco Central Europeo en Fráncfort. En un nuevo informe preparado por el personal del FMI se presenta una hoja de ruta para la unión fiscal en la zona del euro (foto: J. Hildebrandt/Newscom).
UNIÓN FISCAL DE LA ZONA DEL EURO
En un nuevo informe preparado por el personal del Fondo Monetario Internacional se señala que los avances en la integración fiscal ayudarán a abordar una serie de deficiencias en la arquitectura de la zona del euro. Junto con la unión bancaria, la unión fiscal reduciría la incidencia y la gravedad de las crisis futuras, fortaleciendo la disciplina fiscal y proporcionando un mecanismo de seguro mínimo para hacer frente a recesiones profundas. Si bien el establecimiento de una unión fiscal tomará tiempo, se considera esencial definir una hoja de ruta para la implementación de dicha unión a fin de anclar la confianza en la viabilidad de la zona del euro, respaldando así los esfuerzos de gestión de la crisis actual.
Las autoridades europeas han adoptado importantes medidas para reforzar los marcos de gobernanza fiscal y económica. Sin embargo, la implementación vigorosa de dichas medidas y el establecimiento de sólidos mecanismos de cumplimiento son una condición esencial para lograr una mayor integración fiscal. Según el informe, si se establecen estas salvaguardias, la aplicación de un enfoque ex ante para la disciplina fiscal y de mecanismos de seguro entre países —a diferencia de una estrategia que se base exclusivamente en brindar apoyo cuando las crisis ya se han producido— fortalecería aún más la arquitectura y garantizaría la estabilidad de la Unión Económica y Monetaria.
Deficiencias en la arquitectura de la zona del euro
En contra de lo previsto, la introducción de la moneda común no contribuyó a que con el tiempo las economías de la zona del euro se asemejaran cada vez más ni a que resistieran mejor los shocks. La convergencia real resultó mucho menor de la esperada, y los shocks específicos de cada país —originados en el propio país o no— siguieron siendo significativos y más frecuentes de lo previsto. Por ejemplo, la reducción de los costos de endeudamiento contribuyó a auges localizados del crédito en algunos países. Al mismo tiempo, el alto grado de integración comercial y, sobre todo, financiera creó el riesgo de que los problemas originados en un país pudieran transmitirse a otros países. Esto quedó especialmente patente en el peor momento de la crisis actual cuando los problemas surgidos en los bancos plantearon dudas con respecto a la solvencia de las entidades soberanas, y a su vez las tensiones soberanas agravaron la presión sobre los balances de los bancos. Posteriormente, la turbulencia se propagó entre los bancos interconectados por toda la zona del euro.
En el informe también se señala que las políticas nacionales débiles agravaron los efectos de los shocks económicos adversos y que los marcos europeos de gobernanza se implementaron de manera demasiado laxa. Como resultado, cuando estalló la crisis, los países no tenían margen de maniobra suficiente a nivel nacional para protegerse de la desaceleración económica.
Por otra parte, no hubo suficientes fuerzas de mercado para prevenir y corregir los desequilibrios: cuando se produjo un shock económico negativo, los precios y salarios no se ajustaron a la baja para compensar las pérdidas de competitividad, y la movilidad de la mano de obra sigue siendo limitada dentro de la zona monetaria. Del mismo modo, los mercados de capital —que eran optimistas en cuanto a las perspectivas de crecimiento de la región y no estaban convencidos de la cláusula de no corresponsabilidad financiera— no diferenciaron entre políticas fiscales adecuadas e inadecuadas.
Estas interacciones prepararon el terreno para el estallido de la crisis en la zona del euro en 2010: con márgenes de maniobra fiscal limitados, sin ningún instrumento de respaldo a nivel de toda la zona y sin un “interruptor de circuito” para romper el círculo vicioso entre las entidades soberanas y los bancos, los desequilibrios que se acumularon en algunos países pronto transformaron la turbulencia financiera y los shocks económicos generalizados que afectaron a los distintos países en shocks sistémicos, que pusieron en peligro a la propia unión.
El enfoque adoptado hasta la fecha —de hacer frente a las crisis cuando se produzcan— ha sido costoso, no solo en términos de asistencia financiera directa, sino también de pérdidas de producto y aumento del desempleo.
Elementos esenciales de una unión fiscal
En el informe se observa que la integración fiscal proporciona un marco de disciplina fiscal y mecanismos de seguro que ayudarían a limitar los shocks económicos y financieros garantizando la adopción de políticas nacionales más eficaces antes de que ocurrieran las crisis. Naturalmente, las preferencias sociales y políticas determinarán el alcance y la configuración definitiva de una mayor integración fiscal en la zona del euro. Sin embargo, las enseñanzas derivadas de la crisis y las prácticas utilizadas en otras uniones fiscales parecen indicar que los cuatro elementos siguientes son fundamentales:
• Supervisión más eficaz de las políticas nacionales y mejor aplicación de las reglas vigentes. Gracias al mayor énfasis en las metas fiscales estructurales y a las reformas en curso del marco de gobernanza, el diseño de la política fiscal ha mejorado. Sin embargo, de cara al futuro, el restablecimiento de la disciplina fiscal y la recuperación de la disciplina de mercado posiblemente requerirán una mayor participación del centro en las decisiones fiscales nacionales y la clarificación de las reglas de rescate.
• Mayor distribución de los riesgos. La distribución de los riesgos fiscales ex ante reduce la necesidad de proporcionar posteriormente apoyo costoso. Por lo tanto, siempre que exista una mayor disciplina de las políticas fiscales nacionales, todos los países de la zona del euro se beneficiarán de los mecanismos de seguro fiscal entre países. Existen varias opciones, tales como el establecimiento de un fondo para emergencias a nivel de toda la zona del euro, un sistema de seguro de desempleo común, o un presupuesto para la zona del euro. En cualquier caso, es necesaria una distribución mínima del riesgo fiscal como condición previa para poder mantener la disciplina de mercado, porque dicha distribución da más credibilidad a los mecanismos de no corresponsabilidad financiera.
• Endeudamiento a nivel central. A largo plazo, cuando se hayan establecido las estructuras de gobernanza adecuadas, el endeudamiento por parte del nivel central —respaldado por sus propios ingresos fiscales— podría ayudar a financiar los mecanismos de distribución del riesgo, y reducir la posibilidad de que se produzcan grandes variaciones de las carteras entre entidades soberanas proporcionando un activo seguro.
• Mecanismo de apoyo fiscal para los bancos de la zona del euro. Las autoridades europeas han avanzado considerablemente hacia la unión bancaria. Las medidas dirigidas a instaurar un mecanismo único de supervisión y un mecanismo único de resolución deberán complementarse con el compromiso firme e inmediato de establecer un mecanismo de apoyo adecuado para anclar la confianza en el sistema bancario. Si bien parte del seguro contra accidentes bancarios debería ser financiado por el sector bancario, un mecanismo de apoyo común de recapitalización, resolución y garantía de depósitos contribuiría a reducir el riesgo de contagio.
Si bien los tres primeros elementos ayudarían a construir una unión más estable a mediano y largo plazo, el último elemento depende del factor tiempo y, por lo tanto, requiere atención inmediata.
Es esencial obtener el respaldo político para el establecimiento de una hoja de ruta clara en la que se describan las características principales de la unión fiscal. Si bien el proceso de integración fiscal naturalmente tomará tiempo, la experiencia histórica muestra que con frecuencia la gestión eficaz de las crisis ha ido acompañada de reformas a largo plazo de gran alcance, como ser la transferencia de algunas responsabilidades fiscales al nivel central.
