22 de diciembre de 2021
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Washington, DC – 22 de diciembre de 2021: El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) se reunió en el día de la fecha para analizar la evaluación ex post (EEP) del acceso excepcional de Argentina en el marco del Acuerdo Stand-By de 2018.
La evaluación ex post se realiza en el caso de todo préstamo del FMI que supere los límites de endeudamiento normales y busca examinar los resultados en relación con los objetivos originales del programa, analizar si el programa estuvo correctamente concebido y evaluar su congruencia con las políticas del FMI. La EEP analiza la experiencia del programa de Argentina, respaldado por el Acuerdo Stand-By, y abarca el período comprendido entre junio de 2018 y agosto de 2019. Examina las debilidades y vulnerabilidades de la economía Argentina, los objetivos y las políticas del programa, el equilibrio entre el financiamiento y las correcciones macroeconómicas, y las justificaciones del acceso excepcional al financiamiento del FMI. La EEP también incluye un apéndice donde constan las opiniones de las autoridades argentinas al informe y el Acuerdo Stand-By de 2018.
A comienzos de 2018, Argentina, al igual que otras economías de mercados emergentes, enfrentaban un endurecimiento en las condiciones de financiamiento externo. En mayo de ese año, el gobierno anunció que solicitaría un acuerdo con el FMI. A fin de respaldar el programa económico, el Directorio Ejecutivo aprobó en junio de 2018 el acuerdo Stand-By, más grande de la historia del FMI. Tras una ampliación en octubre de 2018, tuvo un acceso que ascendió a USD 57.000 millones (1.227% de la cuota de Argentina en el FMI).
El programa buscaba restablecer la confianza, reducir los desequilibrios fiscales y de balanza de pagos, y disminuir la inflación. Al restablecer la confianza, las autoridades tendrían a la vez más tiempo para lidiar con los desafíos a más largo plazo de la economía argentina. La estrategia, apuntalada por el elevado respaldo financiero del FMI, se centraba en una orientación fiscal y monetaria más restrictiva, combinada con reformas estructurales focalizadas, a fin de catalizar renovadas entradas de capital. El programa también incluía medidas concretas para brindar apoyo a segmentos vulnerables de la población y abordar la desigualdad de género.
La conclusión del EEP es que se cumplió con las políticas y los procedimientos del FMI, incluidos los relacionados con el financiamiento, las salvaguardias y la concepción del programa. El informe también establece que el programa no alcanzó los objetivos, a pesar de las significativas correcciones de las políticas económicas. Los crecientes pagos netos de deuda privada, sumados a la fuga de los capitales de residentes, sometieron al tipo de cambio a una presión considerable. A pesar de intervenciones cambiarias que superaron las disposiciones del programa, el tipo de cambio continuó depreciándose, empujando al alza la inflación y el valor de la deuda pública en pesos, y debilitando los ingresos reales, especialmente de los segmentos más vulnerables. En resumen, el informe concluye que el programa no cumplió los objetivos de restablecer la confianza en la viabilidad fiscal y externa, y de promover al mismo tiempo el crecimiento económico. El programa salió de su curso en agosto de 2019, habiendo el Directorio Ejecutivo concluido apenas cuatro de las doce revisiones previstas. Las autoridades decidieron cancelar el acuerdo el 24 de julio de 2020.
Evaluación del Directorio Ejecutivo [1]
Los directores ejecutivos acogieron favorablemente la amplia evaluación ex post (EEP) del acceso excepcional de Argentina en el marco del Acuerdo Stand-By de 2018. Señalaron que si bien la EEP arroja varias conclusiones importantes, varias de ellas no son nuevas. Los directores subrayaron que, en adelante, las conclusiones de la EEP deben servir de fundamento para las negociaciones en curso sobre un posible programa de seguimiento con Argentina.
Los directores lamentaron que el programa de 2018 no alcanzara los objetivos de restablecer la confianza del mercado, aminorar los desequilibrios externo y fiscal, reducir la inflación y proteger a los segmentos más vulnerables de la población. Consideraron que la estrategia y la condicionalidad del programa no fueron suficientemente sólidas como para abordar los problemas estructurales tan arraigados de Argentina, como la fragilidad de las finanzas públicas, la dolarización, la fuerte inflación, la escasa transmisión de la política monetaria, el reducido tamaño del sector financiero interno y la estrecha base de exportaciones.
Los directores observaron que las líneas rojas trazadas por el entonces gobierno con respecto a ciertas políticas pueden haber descartado medidas que podrían haber sido críticas para el programa, tales como una operación de deuda y el uso de medidas de gestión de los flujos de capital. Sin embargo, varios directores cuestionaron la viabilidad de la adopción de tales medidas cuando uno de los principales objetivos del programa era restablecer la confianza en el mercado. Los directores reconocieron que el acento puesto en el compromiso del gobierno con el programa también puede haber conducido a pronósticos exageradamente optimistas, en menoscabo de la solidez del programa.
Los directores señalaron que el Acuerdo Stand-By ha creado importantes riesgos financieros y de reputación para el FMI. La mayoría de los directores coincidieron en que de haber acordado planes de contingencia con las autoridades desde un inicio se habrían podido reducir los riesgos para el programa y para el FMI, pero unos pocos directores señalaron las dificultades de gestionar tales planes en vista de las sensibilidades del mercado. Los directores hicieron hincapié en que una mejor comunicación por parte de las autoridades podría haber potenciado el efecto catalizador el programa. Subrayaron asimismo que una mayor distribución del sostén financiero con otros acreedores oficiales habría proporcionado más financiamiento y servido de señal de un respaldo más amplio dentro de la comunidad internacional, y que tanto lo uno como lo otro habría apuntalado la confianza.
Los directores coincidieron en general en que el Acuerdo Stand-By fue congruente con las políticas y los procedimientos del FMI, pero reconocieron que la aplicación de algunas de estas políticas implicó un considerable juicio subjetivo. No obstante, unos pocos directores cuestionaron dicha congruencia. Si bien se siguieron procedimientos normales de evaluación de los riesgos para el FMI, los directores consideraron que los riesgos más amplios podrían haberse destacado más, y que el Directorio podría haber participado en el proceso más a fondo y desde más temprano. Muchos directores consideraron que una evaluación del Acuerdo Stand-By con Argentina por parte de la Oficina de Evaluación Independiente podría haber complementado las conclusiones de la EEP. Señalaron que si bien se respetó el marco de acceso excepcional revisado, la aplicación de los criterios sobre sostenibilidad de la deuda, acceso a los mercados y capacidad de implementación del programa no fue simple y se decidió, en última instancia, mediante un delicado equilibrio de criterios subjetivos.
Los directores destacaron varias enseñanzas adicionales para los programas respaldados por el FMI. En primer lugar, es esencial que incorporen supuestos realistas. En segundo lugar, los programas deben estar adaptados a las circunstancias de cada país, incluidas las consideraciones de economía política, lo cual podría implicar el uso de medidas no convencionales si es poco probable que las políticas macroeconómicas tradicionales den resultado. En tercer lugar, el análisis de los riesgos en que se asientan las principales decisiones subjetivas que se toman al aplicar el marco de acceso excepcional debe exponerse y comunicarse al Directorio con claridad. En cuarto lugar, el compromiso y la identificación con el programa —que debe interpretarse en un sentido social más amplio— no debe impedir una evaluación franca de políticas posiblemente más eficaces y mejores resultados del programa. En quinto lugar, una comunicación externa eficaz es fundamental para lograr un apoyo adecuado en diferentes niveles y producir el efecto catalizador deseado. Por último, es necesario una distribución adecuada de la carga al suscribir acuerdos de acceso excepcional.
[1] Al concluir las deliberaciones, la Directora Gerente, como Presidenta del Directorio, resume las opiniones de los Directores Ejecutivos, y el resumen se comunica a las autoridades del país. En el siguiente enlace consta una explicación de las expresiones utilizadas en las exposiciones sumarias: http:// www.IMF.org/external/np/sec/misc/qualifiers.htm .
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