Ningún gobierno construiría una docena de carreteras para unir los dos mismos lugares, pero eso es lo que suele ocurrir con los servicios digitales. Los países destinan miles de millones al gasto en tecnología de la información sin pensar en estos sistemas como una infraestructura compartida, lo cual fragmenta los sistemas y dificulta la tarea de potenciar datos que podrían compartirse entre organismos públicos y con el sector privado.
Preguntémonos qué ocurriría si pensáramos en un núcleo de sistemas digitales —documentos electrónicos de identidad, pagos, plataformas de intercambio de datos, credenciales y otros servicios compartidos que impulsan funciones básicas en todo el gobierno y la economía— de la misma manera que pensamos en las carreteras o las redes eléctricas; es decir, como sistemas compartidos esenciales que están diseñados para un uso repetido a largo plazo.
Esa óptica exige replantear a fondo dos conceptos que van más allá de la forma en que se suele enfocar la tecnología. El primero es económico. Si las carreteras conectan lugares, la infraestructura pública digital (IPD) conecta instituciones y multiplica las posibilidades de generar valor. Un documento electrónico de identidad, como el sistema Aadhaar de India, ofrece un ahorro directo en términos de eficiencia y reduce el fraude y el desvío de prestaciones. Su valor aumenta gracias al uso, que permite focalizar mejor los servicios o acceder sin dificultades a la educación y la atención de la salud. Con el tiempo, puede transformar o dinamizar los mercados. Un sistema electrónico que posibilite la comprobación universal de la identidad puede reducir los costos de cumplimiento de las instituciones financieras, ampliar el acceso al crédito y abrir las puertas a nuevos modelos de negocio en toda la economía. En India, Aadhaar redujo drásticamente los costos que acarrean las obligaciones de conocimiento del cliente y dio un gran impulso a la telefonía móvil.
Como ocurre con otros tipos de infraestructura —una nueva línea ferroviaria que estimula el crecimiento en los distintos puntos de su recorrido—, el impacto económico más profundo de la IPD no se manifiesta de inmediato, sino a través de la gama de actividades económicas que hace posibles. Malawi, por ejemplo, energizó significativamente los mercados crediticios al permitir a los prestamistas verificar con mayor precisión la identidad de los prestatarios mediante la identificación biométrica. Así, logró crear oportunidades económicas al reducir el riesgo de impago y ampliar el acceso al crédito, especialmente entre grupos marginados.
Pero estos resultados positivos no están garantizados. Muchos países invierten en IPD pero no la gestionan ni la financian como infraestructura. Según una iniciativa sobre la IPD a escala mundial dirigida por University College London, existen más de 64 programas nacionales de identidad electrónica, 97 sistemas de pagos digitales y 103 plataformas de intercambio de datos que podrían funcionar como infraestructura, pero solo en contadas excepciones son de uso general. Apenas la mitad de los sistemas nacionales de identidad digital, aproximadamente, sirven para más de dos servicios públicos. Sudáfrica, por ejemplo, tiene ocho plataformas nacionales de intercambio de datos que operan de manera aislada.
La capacidad del Estado
El segundo replanteamiento se refiere a la capacidad del Estado. Tras la llegada de las tecnologías digitales, la sociedad tiene mayores expectativas respecto de lo que constituye un buen servicio, es decir, rápido, eficaz y fluido. Ese nivel de servicio depende de una variedad de factores fundamentales, sobre todo la capacidad de conectarse y utilizar diferentes conjuntos de datos. Sin embargo, como en el sector público, los servicios digitales, las autenticaciones y las aplicaciones en general han evolucionado de forma aislada, los costos y la complejidad son mayores, los servicios más pequeños se ven más perjudicados y el Estado tiene menos posibilidades de integrar datos y responder con eficacia.
Es decir, sin una visión global de la infraestructura digital, la capacidad del Estado disminuye. Los gobiernos pierden credibilidad y recursos, y ven mermada su capacidad de adaptarse con rapidez y solucionar problemas mediante nuevos programas y políticas. La ausencia de un marco estratégico amplio para la infraestructura digital genera tensiones para la economía y sobrecarga la eficiencia del gobierno, sobre todo en una época de creciente inestabilidad geopolítica, económica y ambiental.
Los ministerios de Hacienda lo saben. A lo largo de este último año, hemos organizado una serie de talleres con funcionarios de Tesoro y Hacienda de más de 50 países y muchos destacaron el potencial de la IPD para reducir la duplicación, recortar costos administrativos, mejorar la recaudación y reforzar la supervisión. Pero en general hicieron hincapié en una preocupación crítica: el rendimiento del dinero debe saltar a la vista sin demora.
Eso explica en parte la constante duplicación y fragmentación de las iniciativas que muchos ministerios de Hacienda ponen en marcha para financiar sistemas digitales. Reconocen la reiterada comprobación de que los métodos convencionales de evaluación de proyectos, como los análisis de costo-beneficio, no logran captar el valor total de la infraestructura, ya que tienden a simplificar demasiado los complejos vínculos entre sistemas, son cortoplacistas, ignoran los efectos indirectos y no reflejan los aspectos distributivos. Como comentó un participante, no hay ninguna categoría en el presupuesto para un sistema que beneficie a todos pero que no pertenezca a nadie.
Cambios en todo el gobierno
Nuestros talleres y un estudio realizado con Sumedha Deshmukh sintetizan el verdadero problema: para convertir el software en infraestructura se necesita más que un buen diseño técnico. Por sí solos, los ministerios que se ocupan de digitalización suelen tener dificultades para impulsar cambios en todo el gobierno, ya que por lo general carecen de control sobre los presupuestos, autoridad para coordinar entre ministerios o influencia institucional para hacer cumplir normas comunes. Los ministerios de Hacienda pueden llenar ese vacío gracias a la autoridad fiscal y de coordinación que resulta crítica para la adopción y el apoyo sostenido. La capacidad de dirigir la adopción de infraestructura —coordinando ministerios, fijando normas y exigiendo que se revise la finalidad de los recursos— también es fundamental. De más está decir que estos cambios no son sencillos, a causa de tres complicaciones fundamentales frecuentes.
La primera es la coordinación. Los ministerios de Hacienda reconocen que la infraestructura digital es necesaria para la interoperabilidad y la eficiencia, pero también deben respetar la autonomía de otros ministerios. En la práctica, suelen desempeñar un papel reactivo, evaluando propuestas en lugar de formular estrategias digitales desde el principio; como precisó un funcionario, “somos porteros, no delanteros”. En muchos casos, hay que ir en busca de los conocimientos técnicos. Los gobiernos deben aplicar un enfoque estratégico que le permita al ministerio de Hacienda sustentar los avances en materia de eficiencia y las innovaciones generadas por las plataformas compartidas.
La segunda es el financiamiento. La IPD requiere una inversión a largo plazo para construir, mantener y modernizar los sistemas, pero las presiones políticas y presupuestarias suelen favorecer los resultados inmediatos. Varios participantes en nuestros talleres se manifestaron preocupados por la puesta en marcha de proyectos impulsados por donantes sin planes claros de financiamiento a largo plazo. La dispersión del gasto en IPD entre muchas partidas presupuestarias también dificulta la planificación y gestión de la infraestructura como un todo coherente.
La tercera es la evaluación. La mayoría de las propuestas digitales se evalúan mediante análisis de costo-beneficio que no logran captar los efectos indirectos intersectoriales y a largo plazo de la IPD. Los funcionarios mencionaron la dificultad de proyectar rendimientos con plataformas compartidas, sobre todo cuando generan valor no en forma de ahorros directos, sino de mejores servicios, menos filtraciones o novedosas prestaciones. Muchos subrayaron la necesidad de crear aplicaciones prácticas para la IPD y de lograr resultados rápidamente a fin de generar impulso, incluso cuando las ventajas más amplias podrían tardar años. Por eso, la IPD debería formar parte integral de los marcos de gestión de la inversión pública y de los planes presupuestarios plurianuales del gobierno.
