Aucun gouvernement ne construirait une dizaine de routes entre les deux mêmes villes. C’est pourtant ce qui arrive souvent en matière de services numériques. Des pays dépensent des milliards pour les technologies de l’information sans comprendre que ces systèmes doivent être appréhendés comme des infrastructures partagées. En raison de cette vision compartimentée, les systèmes sont fragmentés, et il est plus difficile de partager et d’exploiter les données dans les différents organismes publics et avec le secteur privé.
Qu’en serait-il si nous traitions certains systèmes numériques essentiels (identification, paiements, plateformes d’échange de données, certificats et autres services partagés qui sous-tendent des fonctions de base de l’administration et de l’économie) comme nous traitons les routes ou les réseaux électriques, c’est-à-dire comme des systèmes partagés essentiels conçus dans une optique de long terme et pour des usages répétés ?
Cette approche nécessite deux changements de paradigme notables, au-delà de l’attention normalement portée aux technologies. Le premier changement est économique. Si les routes relient des lieux, les infrastructures publiques numériques (IPN) relient des institutions et multiplient la valeur potentielle. Les identités numériques, comme en fournit le système indien Aadhaar, assurent des gains d’efficience directs, en réduisant la fraude et les demandes de prestations. La valeur de ces systèmes croît avec leur usage ; ils permettent, par exemple, d’améliorer le ciblage des services ou de fournir un accès sûr à l’éducation et aux soins de santé. À terme, cela peut redéfinir ou doper les marchés. Un système numérique de vérification universelle des identités peut faire baisser les coûts de conformité pour les établissements financiers, élargir l’accès au crédit et déboucher sur de nouveaux modèles d’affaires dans toute l’économie. En Inde, Aadhaar a considérablement abaissé les coûts d’identification des clients et alimenté une progression spectaculaire du nombre d’utilisateurs de téléphones portables.
Les effets économiques les plus importants des IPN, comme ceux d’autres types d’infrastructures, ne sont pas des effets immédiats ; ils résultent des activités économiques qu’elles favorisent plus largement, à l’instar d’une nouvelle ligne de chemin de fer qui favorise la croissance tout le long de son tracé. Le Malawi, par exemple, a considérablement amélioré ses marchés du crédit en permettant aux prêteurs de vérifier plus précisément l’identité des emprunteurs quand il a introduit l’identification biométrique. Cette évolution a créé de nouveaux débouchés économiques en diminuant le risque de défaillance et en élargissant l’accès au crédit, en particulier pour les populations marginalisées.
Ce bilan positif n’est cependant pas garanti. De nombreux pays ont investi dans des IPN, mais sans les administrer ni les financer comme des infrastructures. Une initiative de cartographie mondiale des IPN pilotée par l’University College de Londres a identifié plus de 64 programmes nationaux d’identité numérique, 97 systèmes de paiement numérique et 103 plateformes d’échange de données avec un potentiel comparable à celui d’une infrastructure. Mais rares sont ceux qui sont très utilisés. La moitié seulement environ des systèmes nationaux d’identité numérique sont utilisés par plus de deux services publics. L’Afrique du Sud possède huit plateformes nationales d’échange de données fonctionnant de manière isolée.
Capacités de l’État
Le second changement de paradigme a trait aux capacités de l’État. L’avènement des technologies numériques a rendu les citoyens plus exigeants en ce qui concerne la qualité des services, à savoir leur rapidité, leur efficacité et leur fluidité. Le bon niveau des services dépend d’une série de capacités sous-jacentes, comme la capacité de relier différents ensembles de données et d’en tirer parti. Cependant, l’essor compartimenté des services numériques, des systèmes d’authentification et des applications, qui est fréquemment observé dans le secteur public, majore les coûts et augmente la complexité, mais il a aussi des effets plus pénalisants sur les petits services et diminue la capacité de l’État à intégrer les données et réagir avec efficacité.
Collectivement, faute d’une vision d’ensemble des infrastructures numériques, les capacités des États diminuent. Leur crédibilité, leurs ressources et leur aptitude à s’adapter rapidement et à mettre en place de nouveaux programmes et de nouvelles actions pour faire face aux problèmes émergents déclinent. En n’adoptant pas un cadre stratégique général pour les infrastructures numériques, l’économie et l’État perdront en efficience, en particulier dans un contexte d’instabilité géopolitique, économique et environnementale croissante.
Les ministres des Finances le savent. L’an dernier, nous avons organisé une série d’ateliers avec des fonctionnaires du Trésor et des finances de plus de 50 pays ; beaucoup ont souligné les possibilités qu’offrent les IPN de réduire les redondances, de diminuer les coûts administratifs, d’améliorer le recouvrement de l’impôt et de renforcer la surveillance. Mais, dans leur ensemble, les participants ont mis l’accent sur un point essentiel : l’optimisation des ressources doit être visible et doit l’être rapidement.
Ceci explique en partie les efforts encore redondants et dispersés déployés par de nombreux ministères des Finances quand il s’agit de financer des systèmes numériques. Ils prennent acte des travaux de recherche de plus en plus nombreux montrant que les méthodes d’évaluation traditionnelles, telles que l’analyse coûts–avantages, estiment mal la valeur totale des infrastructures. En effet, ces outils axés sur des projets tendent à simplifier à l’extrême les liens complexes, à privilégier les résultats à court terme, à négliger les retombées et à ne pas prendre en compte les aspects de répartition. Comme l’avait dit l’an dernier un fonctionnaire des finances, « les systèmes dont tout le monde bénéficie, mais qui n’appartiennent à personne, ne correspondent à aucune catégorie budgétaire ».
Changement à l’échelle de toute l’administration
Nos ateliers ainsi qu’un document d’orientation rédigé avec Sumedha Deshmukh résument la réalité du défi : pour transformer des logiciels en infrastructure, une bonne conception technique ne suffit pas. Seuls, les ministères chargés du numérique peinent souvent à impulser le changement dans l’administration, la plupart du temps parce qu’ils n’ont pas la main sur les budgets, l’autorité pour coordonner le travail interministériel, ou le poids institutionnel pour faire appliquer des normes communes. Les ministères des Finances peuvent y remédier, grâce à leurs pouvoirs décisifs en matière de budget et de coordination, qui leur permettent de faire adopter des infrastructures et de les soutenir à long terme. La capacité à piloter l’adoption d’une infrastructure, qui suppose de veiller à l’harmonisation entre les ministères, d’établir des normes et d’imposer la réaffectation de ressources existantes, est également primordiale. Ces changements ne sont bien sûr pas immédiats, car il faut souvent surmonter les obstacles liés à trois aspects fondamentaux.
Le premier aspect est la coordination. Les ministères des Finances reconnaissent que des infrastructures numériques sont nécessaires pour l’interopérabilité et l’efficience, mais ils sont aussi censés respecter l’autonomie des autres ministères. En pratique, ils jouent souvent un rôle réactif, qui consiste à évaluer les propositions plutôt qu’à définir les stratégies numériques dès le départ. « Nous sommes des gardiens de but, pas des buteurs », comme le disait un fonctionnaire. Dans bien des cas, l’expertise technique est ailleurs. Les gouvernements doivent conduire une stratégie permettant aux ministères des Finances de défendre les gains d’efficience et les innovations que permettent les plateformes partagées.
Le deuxième aspect est le financement. Les IPN requièrent des investissements à long terme pour construire, entretenir et moderniser les systèmes. Or, les pressions politiques et budgétaires visent généralement à obtenir des rendements à très court terme. Plusieurs responsables ayant participé à nos ateliers se sont dits préoccupés par le fait que les projets pilotés par des donateurs étaient lancés sans plans clairs de financement à long terme. En outre, comme les dépenses consacrées aux IPN se répartissent entre un grand nombre de lignes budgétaires, il est plus difficile de planifier et gérer les infrastructures comme un tout cohérent.
Le troisième aspect est l’évaluation. La plupart des propositions numériques sont évaluées à l’aide d’outils d’analyse coûts–avantages qui reflètent très mal les retombées intersectorielles à long terme des IPN. Les fonctionnaires présents à nos ateliers ont noté qu’il était difficile de prévoir les rendements à escompter des plateformes partagées, surtout quand leur valeur ne résidait pas dans les économies directement réalisées, mais dans l’amélioration des services, les moindres déperditions ou de toutes nouvelles capacités. Beaucoup ont insisté sur le fait que les IPN devaient avoir des applications claires et être rapidement efficaces pour qu’une dynamique se crée, même si leurs avantages à plus grande échelle pouvaient ne se matérialiser qu’au bout de plusieurs années. Compte tenu des problèmes identifiés, il paraît souhaitable que les considérations relatives aux IPN soient intégrées dans les cadres de gestion des investissements publics et les plans de budgétisation pluriannuelle nationaux.
