De bonnes mesures économiques coïncident rarement avec d’habiles manœuvres politiques, et cette incompatibilité est source de frustrations pour les économistes qui s’aventurent aux confins du monde politique. Plus grave encore, elle fait obstacle à l’amélioration de l’action publique. Ce fossé béant ne disparaîtra jamais complètement. Mais à force de persévérance et avec un soupçon de bonne foi, peut-être parviendrons-nous à en combler une partie.
Avant toute chose, je voudrais tordre le cou à une idée reçue. Beaucoup pensent que les économistes exercent une énorme influence sur la conduite de l’action publique : c’est peut-être parce que l’on invoque machinalement leurs analyses à l’appui ou à l’encontre de telle ou telle politique, parce que certains d’entre nous interviennent en qualité de conseillers économiques à la Maison-Blanche, ou encore parce que la pensée économique domine la plupart des grandes banques centrales. En vérité, ce n’est pas le cas.
Dans un livre publié il y a sept ans, j’écrivais que la politique économique illustrait fréquemment ce qu’il est convenu d’appeler la théorie du lampadaire : les responsables politiques se servent de la science économique de la même manière qu’un ivrogne se sert d’un lampadaire — pour se maintenir debout, pas pour s’éclairer. Les économistes et le monde politique (par ce terme, j’entends non seulement les responsables politiques, mais aussi leur entourage de conseillers et autres experts en communication) viennent de civilisations différentes. Ils ne parlent pas la même langue. Le mot « réussite » n’a pas le même sens pour eux. Leurs temporalités diffèrent complètement. Ils ne suivent même pas la même logique.
J’ai longtemps pensé que l’expression « logique politique » était un oxymore. Beaucoup d’économistes le pensent encore. Mais j’ai compris que la politique avait bien une logique, que je vais décrire en prenant un exemple d’une grande simplicité arithmétique.
Imaginons un allégement fiscal qui ferait gagner un million de dollars à 10 personnes chacune, mais coûterait un dollar à 20 millions d’autres personnes. En toute logique économique, il s’agit d’une mauvaise mesure. Seule une raison convaincante qui ne soit pas de nature économique pourrait justifier sa mise en œuvre.
La logique politique est tout à fait différente. Les 20 millions de personnes qui perdent un dollar s’en apercevront à peine. En revanche, les 10 personnes qui gagnent chacune un million non seulement remarqueront cette largesse inattendue, mais éprouveront de la gratitude envers ceux qui la leur ont accordée. Aux yeux de ces derniers, les avantages d’une telle manœuvre, qu’ils prennent la forme d’un soutien dans les urnes, de contributions à leurs campagnes électorales, etc., dépasseront de loin toute perte sur le plan politique. Seuls les responsables politiques les plus intègres se refuseraient à un tel calcul.
Cet exemple montre bien pourquoi tant de décisions des pouvoirs publics semblent si peu judicieuses aux économistes, pas seulement en matière de politique fiscale, mais aussi de politique commerciale, de réglementation, de législation antitrust, parmi bien d’autres domaines. D’ailleurs, une meilleure compréhension des enjeux économiques par le monde politique n’y changerait pas grand-chose. La logique économique commande souvent d’agir dans la direction opposée à celle qu’indique la logique politique. Or, le monde politique choisira toujours la seconde.
Peut-on combler au moins en partie le fossé qui sépare ces deux mondes ? Faire en sorte que le monde politique accorde un peu plus de poids aux considérations économiques et que les économistes comprennent un peu mieux le monde politique ? Je pense — j’espère — que oui. Je ne suis pas naïf ; je me rends bien compte que la plus grande partie des changements nécessaires incombe aux économistes. C’est pourquoi je vais suggérer au monde politique de procéder à un changement, et aux économistes d’en consentir deux.
Les responsables politiques ne voient pas au-delà de la prochaine élection, mais il y a bien pire. Les professionnels qui les conseillent ne voient pas au-delà du prochain sondage, parfois même au-delà du prochain tweet. Leur horizon temporel s’arrête au prochain journal télévisé, et encore.
Pour autant, faire en sorte que les responsables politiques réfléchissent à plus long terme n’est peut-être pas une cause désespérée. Après tout, ils savent s’adapter. Si l’on parvient à les persuader que leurs habitudes politiques actuelles sont contre-productives, il est possible qu’ils en changent — non pas sous l’effet d’un accès d’idéalisme, mais parce qu’ils veulent gagner les élections.
Il est heureux que les quatre ans du mandat d’un président des États-Unis soient une durée suffisante pour permettre aux principaux effets de la plupart des politiques économiques de se faire sentir. Ainsi, il est vraisemblable que de judicieuses mesures de politique économique, si elles sont mises en œuvre au cours de la première ou deuxième année du mandat présidentiel, porteront pleinement leurs fruits avant l’élection présidentielle suivante. À l’intérieur de cette fenêtre de tir, le bon sens économique peut également être de bonne politique.
Bien entendu, cet heureux alignement n’a qu’un temps et se défait à mesure que s’écoule le mandat présidentiel. De toute façon, le calendrier électoral américain et son rythme effréné font bien les choses. Dix-huit mois après le début d’une nouvelle présidence, tous les regards se tournent vers les élections parlementaires de mi-mandat, après quoi le parti au pouvoir, à la suite des pertes qu’il a essuyées à l’occasion de ce scrutin, a généralement du mal à faire adopter des mesures d’ampleur par le Congrès. Les esprits délaissent alors l’action publique pour se tourner vers la prochaine élection présidentielle. Mises bout à bout, ces considérations montrent que la phase réellement consacrée à l’action publique d’un nouveau mandat présidentiel dure rarement plus de 12 à 18 mois. Au cours de cette brève période, reconnaissons que les temporalités économique et politique s’alignent plutôt bien.
Quid de la minorité d’économistes désireux de participer à l’action publique ? J’ai deux suggestions à leur faire. Toutes les deux vont à l’encontre de la pensée universitaire dominante.
La première nous ramène à la question de l’horizon temporel. Celui du monde politique est trop court pour la mise en œuvre de bonnes mesures économiques. L’inverse est vrai également : la temporalité des économistes est souvent trop longue pour le monde politique.
De manière générale, les économistes s’intéressent aux effets d’une politique donnée sur « l’état d’équilibre » ou « l’état stationnaire ». Ils se demandent, par exemple, ce qui finira par se passer une fois que les ménages et les entreprises auront adapté leur comportement économique à telle ou telle modification apportée au code des impôts ou à un accord commercial. Ces questionnements ont de l’importance et de la valeur pour l’action publique, mais n’en ont pratiquement aucune pour le monde politique, car personne ne vit dans un état d’équilibre. Nous passons la plus grande partie de notre vie dans un état de transition ou un autre. Or, les économistes considèrent souvent les « coûts de transition » comme des détails éphémères sans conséquence. Ils ont tort.
Les accords commerciaux sont un bon exemple. À quelques exceptions près, la théorie du commerce international compare entre eux différents états stationnaires de plein emploi. David Ricardo nous a enseigné il y a plus de deux siècles que l’état d’équilibre dans un système de libre-échange était préférable pour la société dans son ensemble (mais pas nécessairement pour chaque individu au sein de cette société) à l’état d’équilibre dans un système protectionniste. Il avait raison, et c’est pourquoi la quasi-totalité des économistes sont des libre-échangistes convaincus.
Cependant, les ajustements nécessaires pour atteindre l’état d’équilibre, préférable, du libre-échange peuvent être longs et douloureux, entraîner des pertes d’emplois et des baisses de revenus, et avoir des effets localement dévastateurs pour le tissu économique et social, entre autres conséquences. Les économistes le savent, mais n’y prêtent pas suffisamment attention. Les responsables politiques, en revanche, vivent dans le monde réel, marqué par l’omniprésence des coûts de transition. Ils ne resteront pas forcément en fonction suffisamment longtemps pour profiter des avantages de l’état d’équilibre.
Doit-on en conclure que les économistes devraient adhérer au protectionnisme et à l’état stationnaire qui lui correspond ? Certainement pas. J’ai choisi l’exemple des échanges commerciaux pour faire valoir un argument de portée générale, à savoir que les économistes devraient consacrer beaucoup plus de temps et de travail à réfléchir aux coûts de transition, aux conséquences douloureuses qu’ils sont susceptibles d’entraîner, ainsi qu’à la manière de les atténuer, et réfléchir davantage à ce qui se produit avant l’avènement de ce fameux état d’équilibre.
Ma deuxième suggestion à l’intention des économistes : qu’ils se préoccupent davantage d’équité, plutôt que de chérir presque exclusivement la notion d’efficacité. En politique, le sentiment d’équité paie presque toujours plus que l’efficacité. Le monde politique en est conscient, et c’est l’une des raisons pour lesquelles la politique économique est souvent d’une inefficacité flagrante.
Écrire ces lignes m’expose au risque de perdre mon certificat de bonne conduite économique. Après tout, nous autres économistes vouons un culte à l’efficacité pour la bonne et simple raison que celle-ci permet d’agrandir le gâteau de la richesse économique : une manière d’avoir le beurre et l’argent du beurre, en quelque sorte. Je ne recommande donc pas d’abandonner l’efficacité en tant que principe directeur, mais seulement de tempérer notre dévotion pour cette idée par davantage de respect pour la faisabilité politique, qui est souvent étroitement liée au sentiment d’équité.
Les débats sur la fiscalité, qui occupent depuis longtemps les législateurs du monde entier, en sont un bon exemple. La belle théorie de la fiscalité optimale forgée par les économistes repose sur la notion d’efficacité maximale. Or, cette théorie ne joue aucun rôle dans les débats législatifs, qui sont, en revanche, dominés par l’enjeu de l’équité, d’où le désordre fiscal que nous connaissons.
Voici maintenant mon conseil aux économistes qui s’intéressent à la pratique (plutôt qu’à la théorie) de la politique économique. Ne perdez pas de vue l’impératif d’efficacité. Il a son importance, et nous avons raison d’y penser. Mais il faudra peut-être nous contenter d’une politique des petits pas, loin des gros titres de l’actualité, pour faire en sorte que les détails d’un train complexe de mesures soient moins inefficaces. Quand le meilleur des choix n’est pas à notre portée, autant nous rabattre sur l’un des moins mauvais.
Le présent article s’inspire d’une conférence prononcée devant l’Académie américaine de sciences politiques et sociales.
ALAN S. BLINDER est professeur d’économie à l’Université de Princeton et ancien vice-président de la Réserve fédérale. Le présent article s’inspire d’une conférence prononcée devant l’Académie américaine de sciences politiques et sociales.
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