Правительство не стало бы строить десяток дорог, соединяющих два одних и тех же пункта. Однако так часто происходит с цифровыми услугами. Страны выделяют миллиарды на расходы, связанные с ИТ, не осознавая необходимости рассматривать эти системы как общую инфраструктуру. Такой изолированный подход приводит к фрагментации систем, затрудняя обмен данными между государственными учреждениями, а также между ними и частным сектором, или их использование.
Что изменится, если мы будем рассматривать набор основных цифровых систем, таких как цифровые удостоверения личности, платежи, платформы обмена данными, учетные данные и другие общие сервисы, которые поддерживают основные функции в государственном секторе и экономике, так же, как дороги или электросети — незаменимые долговременные общие системы, предназначенные для повторного использования?
Этот подход предполагает два значительных концептуальных сдвига помимо обычного акцента на технологиях. Первый — экономический. Если дороги соединяют разные пункты, то цифровая общественная инфраструктура (ЦОИ) соединяет учреждения и увеличивает потенциальную ценность. Система цифровых удостоверений личности (например, система «Аадхаар» в Индии) обеспечивает прямую экономию средств за счет повышения эффективности, поскольку позволяет снизить число случаев мошенничества и неправомерных требований социальных выплат. Ценность такой системы растет по мере ее использования, например за счет повышения адресности услуг или обеспечения защищенного доступа к системам образования и здравоохранения. Со временем она может менять структуру рынков или обеспечивать их рост. Система цифровых удостоверений личности, созданная в целях универсальной проверки личности, может снизить затраты на соблюдение требований для финансовых учреждений, расширить доступ к кредитам и открыть двери для новых бизнес-моделей по всей экономике. В Индии система «Аадхаар» значительно снизила затраты на надлежащую проверку клиентов и способствовала резкому росту использования мобильных телефонов.
Наибольшее экономическое влияние ЦОИ, как и других видов инфраструктуры, связано не с непосредственными эффектами, а с широким спектром экономической деятельности, которую они поддерживают, подобно тому, как новая железнодорожная линия стимулирует экономический рост вдоль своего маршрута. Например, Малави значительно улучшила ситуацию на кредитных рынках, предоставив кредиторам возможность проводить более точную проверку личности заемщиков при введении биометрической идентификации. Это открыло новые экономические возможности, снизив риск дефолта и расширив доступ к кредитам, особенно для маргинализированных социальных групп.
Однако эти положительные результаты не гарантированы. Многие страны инвестировали в ЦОИ, но не осуществляют ее управление или финансирование по аналогии с инфраструктурой. Глобальная инициатива по составлению карты ЦОИ, которую возглавляет Университетский колледж Лондона, выявила более 64 национальных программ цифровой идентификации личности, 97 цифровых платежных систем и 103 платформы обмена данными с потенциалом на уровне инфраструктуры. Однако мало какие из них широко используются. Лишь около половины национальных систем идентификации личности используются более чем двумя государственными службами. В Южной Африке действует восемь национальных платформ обмена данными, работающих изолированно.
Потенциал государства
Второй концептуальный сдвиг касается потенциала государства. Появление цифровых технологий повысило ожидания граждан относительно того, что отличает качественную услугу, — а именно быстрота, эффективность и отсутствие проволочек. Эти факторы зависят от ряда базовых возможностей, особенно от способности связывать между собой различные наборы данных и в полной мере их использовать. Однако практика разработки изолированных цифровых услуг, систем проверки прав доступа и приложений, распространенная в государственном секторе, не только повышает затраты и сложность, но также наносит более значительный ущерб малым сервисам и снижает способность государства интегрировать данные и эффективно принимать ответные меры.
В отсутствие целостного подхода к цифровой инфраструктуре потенциал эффективности государства будет сокращаться. Авторитет, ресурсы и способность органов государственного управления быстро адаптироваться и реагировать на возникающие проблемы с помощью новых программ и ответных мер политики будут снижаться. Неспособность принять широкую стратегическую основу в отношении цифровой инфраструктуры создаст дополнительную нагрузку на экономику и снизит эффективность государственного управления, особенно в период растущей геополитической, экономической и экологической нестабильности.
Министерства финансов это понимают. За последний год мы провели серию семинаров с должностными лицами казначейств и министерств финансов более чем 50 стран, и многие из них отметили потенциал ЦОИ по сокращению дублирования, снижению административных расходов, улучшению сбора налогов и усилению надзора. Однако большинство из них выделило следующую основную проблему: соотношение цены и качества должно стать наглядным, причем быстро.
Это частично объясняет продолжение дублирующейся и разрозненной работы многих министерств финансов по финансированию цифровых систем. Эти министерства обращают внимание на растущие исследовательские данные, показывающие, что традиционные методы оценки, такие как анализ затрат и выгод, плохо отражают общую стоимость инфраструктуры. Эти проектно-ориентированные инструменты, как правило, чрезмерно упрощают сложные системные связи, отдают приоритет краткосрочным результатам, упускают из виду вторичные эффекты и не учитывают аспекты распределения. Как отметил один финансовый чиновник, «в бюджете нет категории для систем, которые всем приносят пользу, но никому не принадлежат».
Изменения на уровне всего государственного сектора
Наши практические семинары и документ по вопросам политики, написанный в соавторстве с Сумедой Дешмух, отражают настоящую проблему: для преобразования программного обеспечения в инфраструктуру требуется больше, чем надлежащее техническое проектирование. Цифровые министерства сами по себе часто испытывают трудности с продвижением изменений на уровне государственного сектора, поскольку они обычно не обладают контролем над бюджетами, полномочиями координировать работу между министерствами или институциональным влиянием для обеспечения общих стандартов. Министерства финансов могут заполнить эти пробелы благодаря критически важным полномочиям в бюджетных вопросах и в части координации, необходимым для внедрения и непрерывной поддержки систем. Также важное значение имеет возможность регулировать внедрение инфраструктуры: согласование работы министерств, установление стандартов и обязательное перепрофилирование имеющихся ресурсов. Конечно, реализовать эти изменения непросто, учитывая три основные проблемы, которые часто стоят на пути.
Первая — координация. Министерства финансов признают, что цифровая инфраструктура необходима для операционной совместимости и эффективности, но от них также ожидается уважение к автономии других министерств. На практике их роль часто сводится к реагированию: оценке предложений, а не формированию цифровых стратегий с самого начала. Как выразился один из чиновников, «мы вратари, а не нападающие». Во многих случаях технический опыт обеспечивается кем-то еще. Правительства должны внедрять стратегический подход, который позволит министерству финансов поддерживать повышение эффективности и инновации, создаваемые совместно используемыми платформами.
Вторая — финансирование. ЦОИ требует долгосрочных инвестиций в строительство, обслуживание и модернизацию систем. Тем не менее политическое и бюджетное давление обычно способствует выбору проектов с быстрыми результатами. Несколько чиновников на наших семинарах выразили обеспокоенность тем, что проекты, реализуемые при поддержке доноров, запускаются без четких планов долгосрочного финансирования. Распределение расходов на ЦОИ по многим бюджетным линиям также затрудняет планирование и управление инфраструктурой как единой структурой.
Третья — оценка. Большинство цифровых предложений оцениваются с помощью инструментов анализа затрат и выгод, которые плохо отражают долгосрочные межотраслевые вторичные эффекты ЦОИ. Чиновники отметили сложность прогнозирования отдачи от совместно используемых платформ, особенно когда ценность заключается не в прямой экономии, а в повышении качества услуг, сокращении утечек или новых возможностях. Многие подчеркивали необходимость четких вариантов применения ЦОИ и быстрого достижения успеха для формирования импульса, даже если на реализацию более широких выгод могут потребоваться годы. Выявленные проблемы указывают на то, что соображения относительно ЦОИ следует включать в основу управления государственными инвестициями и многолетние бюджетные планы.
