承载使命的政策

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现代产业政策应该塑造市场，而不仅仅是修复市场的失灵

气候危机正在加剧，本世纪全球温度预计将至少相较工业化前的水平上升1.5摄氏度。全球升温正在对地球、人类和经济造成可怕的破坏——其中的许多都是不可逆转的。而且，为了避免全球升温的最坏后果发生，我们到2030年至少每年需要5.4万亿美元的气候资金，但目前我们离这一目标还差的很远。

一个明显的问题值得指出：这场危机并不是偶然发生的，而是我们设计经济（尤其是公共和私人机构及其相互关系）的方式的直接结果。这意味着我们可以发挥自主性的作用——我们有能力重新设计我们的经济，将地球和人放在首要的位置。但要做到这一点，我们必须超越修复市场和弥合相关“资金缺口”的概念，转向塑造市场并关注资金的质量，而不仅仅是其数量。我们必须通过设计，让政策能按明确的方向实现高水平的目标，同时对于如何实现这些目标保持开放态度。单纯维持“公平的竞争环境”和开展资金的转移支付是不够的。

为此，我们需要全新的经济思维和现代化的产业政策方法。政府必须认识到，只有当经济增长是可持续且具有包容性的时候，追求增长才是值得的。经济增长既有速度，也有方向。为了应对气候变化，我们必须同时关注这两个方面。没有增长，就没有就业；没有方向，就业就可能会助长全球升温和对劳动者的剥削。政府的作用是作为公共利益的管理者引导经济增长，并为一个更公平的零排放未来塑造市场。

这意味着什么？这意味着需要重新设计政策和合同；意味着公共和私人部门之间要建立新的合作关系；意味着需要建立与目标相符的工具和制度；还意味着要对公共服务开展投资。

以使命为导向的做法

在过去，实施产业政策的政府试图通过从各个行业或各种技术中挑选出赢家来建立国家的冠军企业/技术，但效果好坏兼有。现代的产业战略应有所不同。它不应该挑选赢家，而应该通过设定明确的使命——如化解气候危机或加强大流行病防范——来“挑选出有意愿的企业”，然后塑造经济和市场，以完成这些使命（Mazzucato，2021年）。

所有行业（而不仅仅是少数被选定的行业）都必须进行转型和创新。美国宇航局（NASA）在20世纪60年代的登月任务不仅涉及航天产业，还包括了营养、材料等领域的其他投资；与此类似，如今的气候使命也要求所有的行业开展创新。这意味需要着改变我们的饮食方式、移动方式和建造方式。一种以使命为导向的产业战略可以促成这种转变。

一些采用使命导向型产业政策做法的领导者犯了一个错误：他们将增长本身看成了使命。但更强劲的宏观经济表现（例如以GDP、生产率或就业创造等指标来衡量）应被理解为精心设计的全部使命的结果。

因为政府可以通过使命导向型的做法来促进增长并引导其方向。可以通过溢出效益和乘数效应放大初始公共投资对GDP的影响。它可以促进创新，并在多个行业中“吸引”私人投资——这对那些企业研发投入很少的国家尤为重要（Mazzucato，2018年）。这可以鼓励寻找新的解决方案，来解决我们最紧迫的问题，如实现净零排放。但这些促增长的溢出效应只有在公共和私人部门的合作得到明智的设计、能优先考虑各方的共同的利益时，才能实现。

目前，政府和企业都未能作出必要的转变来对抗全球升温。2022年，全球在化石燃料补贴上花费了7万亿美元。预计到2030年底，20家最大的化石燃料企业将投资9320亿美元用于开发新的油气田。

除非政府改变其做法，否则，许多企业明显将继续更加看重意外之财，而不是去投资生产性的经济活动，或是去改变自身的做法、使之与气候目标相一致。它们还将继续扩大贫富差距。去年，标普500企业通过股票回购，向股东转移了7952亿美元，其中约一半来自20家最大的公司。2023年，全球前五大上市能源公司通过回购和派息，共转移了1040亿美元。与此同时，自1980年以来，劳动力收入在总收入中的比例则下降了6个百分点。

合同条件

在政府制定公共-私人部门合作的合同时，合同的条款和条件是促成变革的一种有力工具。政府应该规定，获得公共资金和其他好处（如赠款、贷款、股权投资、税收优惠、采购协议、监管规定、知识产权等）的条件是企业的行为必须与其使命目标一致。产业政策再度兴起——其中，数十亿美元的公共资金流向了私人部门——是构建公共和私人部门之间、资本和劳动力之间全新社会契约的一次机遇。

这些条件的设计和校准必须深思熟虑，以尽可能增加其公共价值，但其又不能过于具体以至于扼杀创新（Mazzucato和Rodrik，2023年）。例如，可要求开发商遵循高水平的净零排放建筑要求。但对于它们应如何做到这一点——如采取被动式的房屋设计、高层的木结构建筑、模块化的住房、采购低碳的混凝土，或其他方法，则应保持开放态度。

政府的条件可以采取多种形式。它们可以引导企业朝社会期望的目标努力，如实现净零排放、让民众以可负担的价格获得相关的产品和服务、分享利润，或将利润重新投资于生产性（如研发）而不是非生产性的活动（如股东回购）。

虽然各国尚未充分使用这些条件，但它们并不是一种新鲜事物。法国政府在新冠疫情中对法国航空公司提供的救助，是以该公司减少每位乘客的排放量和缩减国内班次为条件的。德国国家发展银行（KfW）能效提升计划的低息贷款只提供给同意脱碳的企业。它通过为符合要求的建筑提供高达25%的债务减免来建立问责制并提供激励——能效越高，债务的减免规模就越大。

在美国，企业只有在承诺实施气候和劳动力发展计划的情况下，才能根据《创造有益激励以生产半导体（CHIPS）和科学法案》（这是拜登政府产业战略的一个关键组成部分）获取资金。它们还必须提供价格适当的儿童保育服务，为特定劳动者支付市场化的工资，与当地利益相关方协商开展社区投资，并对超过1.50亿美元的融资按商定的门槛分享部分利润。该法案规定，CHIPS的资金不得用于股票回购，且不鼓励在五年内进行股票回购。

这些都是重要的条款，虽然怀疑者对其予以批评，将这种做法比作一种“大杂烩”，但这些条款并未阻止企业申请。如果条款过多且难以满足，那么这种批评可能是有道理的。但明智的设计是任何一件好产品的特征——如果在食物中加入更多口味能让它变得更美味，且这么做又不增加成本，那就应该这么做。

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一种更合理的批评是：CHIPS中的条件可能还不够——它的灵活性很大，允许与企业逐个开展闭门谈判，商量具体的承诺。工会主张将更高的劳动标准作为提供资金的条件。

战略性公共财政

战略性的公共采购是另一种有力的工具。全球各国每年的公共采购预算约为13万亿美元，在经济合作与发展组织国家的公共支出中占到了20%至40%。采购可以创造新的市场机会，并鼓励符合政府优先事项的创新和投资。但按照传统，公共采购关注的是公平效率、降低成本、风险管理和防止腐败。这解释了为什么采购部门通常位于法律和财务团队，而不是政策战略团队。

新采购模式强调的则是结果、创新、社会价值或本地生产。例如，巴西正在重新设计其采购安排，以支持产业战略目标。美国《联邦购买清洁倡议》在联邦项目中推广美国制造的低碳建筑材料。

除了诸如采购之类的需求侧政策外，使命导向型的产业战略还需要耐心的长期融资，且其应针对特定的目的（Mazzucato，2023年）。筹集、构建这种类型的资金，有赖于国家承担风险的意愿。公共金融机构（如开发银行）应该是首要的贷款人，而不是最后的贷款人。它们拥有庞大的资产：各国的国家开发银行（NDB）管理着20.2万亿美元资产，而多边开发银行（MDB）则管理着2.2万亿美元资产。这些资金加在一起，约占全球融资的10%至12%。这些机构必须随时准备提供逆周期融资，为资本开发项目提供资金，并发挥风险投资的作用，带动旨在应对特定挑战的投资。

使命导向型的做法可以加强国家开发银行与多边开发银行间的联系，影响其贷款条件以要求私人企业转变生产方式。例如，德国国家开发银行向该国钢铁行业提供的贷款附加了条件，要求相关企业降低生产中的材料使用量。这就是为什么如今的德国拥有绿色的钢铁行业。如果所有的公共银行都联合起来推广可持续理念，那么我们就可实现真正的“可持续发展目标”乘数——正如联合国所倡导的那样。

更广泛而言，除非有一个稳定且紧密相连的国家创新生态系统，否则，使命导向型的产业战略将很难成功。从研发到商业化，再到扩大推广——公共机构应该在每个阶段都资助创新、影响创新。以结果导向型的融资、工具和机构为中心的动态创新体系可以在整个经济中传播知识、推动创新。公共政策工具和机构应与相关使命（它是新产业战略中的垂直组成部分，取代了旧产业战略中的行业目标）保持一致，并投资于更广泛的生态系统（水平组成部分）。

公共部门的活力

要转向新的产业战略，就需要同时对政府的能力开展投资（Kattel和Mazzucato，2018年）。对国家角色的封闭认识、对公共部门人员的削减，以及对大型咨询公司的过度依赖，这些因素使许多政府难以实施使命导向型的产业政策（Mazzucato和Collington，2023年）。对所有政府层级中负责产业政策的团队进行投资，同时关注它们所在机构的设计和可使用的工具，是让这种做法发挥变革性影响的关键。

产业政策需要一个能干自信、富有企业家精神并充满活力的公共部门——它需要拥有足够的资源来承担风险、开展实验，并与私人部门在远大的目标上开展合作，同时对这些目标的实现方式持开放态度。它必须能跨部门开展工作（气候问题不仅是能源部门的事，就像福祉并不仅是卫生部门的事）。为此需要采用一种完全不同的做法。

此外，还需要改革政府机构，实现全新的工作方式。“政府实验室”（Govlabs，如智利的此类机构）是一些国家为公务员提供的一种让他们可以承担风险、开展合作和学习的安全空间，其允许他们尝试不同的政策工具方法（如使命导向型的采购），并在之后予以推广。

政府还可以开展能力建设来衡量产业政策的乘数效应。静态的指标（如成本效益分析和GDP等宏观经济指标）不能反映使命导向型战略的更广泛影响。使用一个包含经济、社会和环境指标的仪表板工具，则会更为有效。

社会和环境指标应反映使命的目标和核心价值。经济指标应在衡量就业创造、专利申请等标准指标外，进一步包括溢出效应和乘数效益。这些指标应该是学习和问责的工具，而不是使命本身。一些政府部门（如英国财政部）正在更新公共支出指南，以建立明确的跨部门目标。

继续保持原状是不行的。我们面临的挑战极其严峻，气候危机在其中名列前茅。但各国也必须抵制陷入绿色保护主义的诱惑，避免优先考虑自己的碳中和发展、而不是优先考虑公平性和实现全球气候目标的全球合作。美国的《通胀削减法案》促使欧洲优先考虑对其产业实施脱碳，但它正从受气候变化影响最大的新兴经济体抽离资金。这种情况令人担忧。因此，精心设计国家产业战略并考虑其对国际发展、贸易和供应链的影响，以便我们可以协调一致地应对我们最严重的全球挑战，这一点变得更加重要。

现代产业政策具有将国家引向不同道路的巨大潜力，但只有当它以大胆的气候目标和包容性目标为中心引导投资、创新、增长和生产率发展时，才有可能实现。它必须推动全球开展积极向上的绿色竞争，而不是逐底竞争。《金融与发展》

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玛丽安娜 • 马祖卡托（Mariana Mazzucato）是伦敦大学学院创新与公共价值经济学教授，著有《使命经济：改变资本主义的登月指南》一书。

文章和其他材料中所表达的观点均为作者个人观点，不一定反映IMF的政策。

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