Подход, определяемый задачами
В прошлом правительства, проводящие меры промышленной политики, пытались создать национальных чемпионов, выбирая победителей среди отраслей или технологий, что часто давало неоднозначные результаты. Современная промышленная стратегия должна быть другой. Вместо того чтобы выбирать победителей, она должна «выбирать желающих», ставя четкие задачи, например, решение климатического кризиса или повышение готовности к пандемиям, и затем формируя характеристики экономики и рынков для их достижения (Mazzucato, 2021).
Трансформация и нововведения нужны во всех отраслях, а не только в немногих избранных. Как в 1960-х годах организованный НАСА полет на Луну требовал не только работы аэрокосмической промышленности, но и инвестиций, например, в питание и материалы, так и современные климатические задачи требуют инноваций от всех секторов. То есть нужно изменить то, как мы едим, как перемещаемся, как строим. Катализатором этих преобразований может стать промышленная стратегия, ориентированная на определенные задачи.
Некоторые лидеры, принявшие подход к промышленной политике, ориентированный на задачи, совершают ошибку, определяя в качестве задачи сам экономический рост. Более высокие макроэкономические показатели, измеряемые ВВП, производительностью или созданием рабочих мест, следует понимать скорее как результат выполнения всех хорошо продуманных задач.
Дело в том, что правительства могут как подстегивать рост, так и направлять его, применяя подход, ориентированный на задачи. Первоначальные государственные инвестиции могут оказать усиленное воздействие на ВВП за счет побочных выгод и эффектов мультипликатора. Он может катализировать инновации и вовлекать частные инвестиции в различных секторах, что особенно важно в тех странах, где компании мало инвестируют в исследования и разработки (Mazzucato, 2018). Это может подтолкнуть к новым решениям самых насущных задач, таких как достижение нулевого чистого уровня выбросов. Но эти способствующие экономическому росту побочные эффекты будут возникать только в случае разумной организации сотрудничества между государством и частным сектором, с приоритетом общего блага.
Пока ни правительства, ни компании не могут совершить необходимый разворот в своей деятельности для борьбы с глобальным потеплением. В 2022 году мир потратил 7 трлн долларов на субсидирование ископаемого топлива. Ожидается, что до конца 2030 года 20 крупнейших компаний в сфере добычи ископаемого топлива инвестируют в разработку новых месторождений нефти и газа 932 млрд долларов.
Если правительства не изменят свой подход, очевидно, что многие компании будут по-прежнему ориентироваться больше на получение сверхприбылей, чем на инвестиции в продуктивную экономическую деятельность или преобразование своей практики в соответствии с климатическими целями. И они будут по-прежнему способствовать увеличению разрыва между самыми богатыми и самыми бедными. В прошлом году компании из списка S&P 500 перевели 795,2 млрд долларов своим акционерам в рамках выкупа акций, и примерно половина этой суммы приходится на выплаты 20 крупнейших компаний. В 2023 году пять крупнейших в мире энергетических компаний, зарегистрированных на бирже, перевели 104 млрд долларов в рамках выкупа акций и в форме дивидендов. При этом с 1980 года доля совокупного дохода, получаемого работниками, сократилась на 6 процентных пунктов.
Условия договоров
Условия, которые правительства прописывают в договорах, определяющих структурные характеристики сотрудничества между государством и частным сектором, являются мощным инструментом перемен. В качестве условия получения государственных средств и других благ (например, грантов, займов, инвестиций в капитал, налоговых льгот, соглашений о закупках, нормативных положений, прав на интеллектуальную собственность) правительства должны требовать от компаний согласования их поведения с поставленными целями. Возрождение мер промышленной политики, когда миллиарды долларов государственных средств перетекают в частный сектор, — это возможность заключить новый социальный договор между государственным и частным секторами, а также между капиталом и трудом.
Эти условия должны быть тщательно продуманы и выверены, чтобы они были максимально полезны для общества, но не настолько конкретны, чтобы подавлять инновации (Mazzucato and Rodrik, 2023). Например, застройщиков можно обязать следовать далекоидущим требованиям по строительству зданий с нулевым чистым уровнем выбросов. Но вопрос о том, как они это сделают — за счет энергопассивного домостроения, строительства многоэтажных зданий из дерева, модульного жилья, использования низкоуглеродного бетона или других подходов — должен оставаться открытым.
Условия могут принимать множество различных форм. Они могут ориентировать компании на достижение желательных для общества целей, таких как нулевой чистый уровень выбросов, доступные цены получаемых в результате деятельности продуктов и услуг, разделение прибыли или реинвестирование прибыли в производительную деятельность, такую как НИОКР, вместо ее непроизводительного использования, такого как выкуп акций у акционеров.
Условия используются недостаточно, но сами по себе они не новы. В рамках программы спасения компании Air France во время COVID-19 французское правительство выделило средства с условием, что перевозчик снизит выбросы на одного пассажира и сократит внутренние рейсы. Национальный банк развития Германии KfW предоставляет низкопроцентные кредиты по программе энергоэффективной реконструкции только тем компаниям, которые согласны на переход к безуглеродным технологиям. Он устанавливает меры подотчетности и стимулы, предоставляя снижение бремени задолженности в размере до 25 процентов для зданий, отвечающих требуемым энергетическим стандартам — чем выше энергоэффективность, тем больше эта скидка.
В США компании могут получить финансирование в рамках Закона о создании благоприятных стимулов для производства полупроводников (CHIPS) и Закона о науке, ключевого элемента промышленной стратегии администрации Байдена, в том случае, если берут на себя обязательства в части планов по защите климата и развитию рабочей силы. Они также должны обеспечивать возможность получения доступных услуг по уходу за детьми, платить определенным категориям работников рыночную заработную плату, инвестировать в сообщества по результатам консультаций с местными заинтересованными сторонами и делиться частью прибыли для компаний с объемом финансирования свыше согласованного порога в размере 150 млн долларов. Финансирование в рамках CHIPS не может использоваться для выкупа акций, и данное законодательство не поощряет его в течение пяти лет.
Это важные положения, и они, вопреки критике скептиков, сравнивающих данный подход с «бубликом со всеми добавками сразу», не остановили компании от подачи заявок на получение финансирования. Эта критика могла бы быть обоснованной, если бы было установлено слишком много трудновыполнимых положений. Но продуманный дизайн — это свойство любого хорошего продукта, и если больше специй на бублике — это вкусно и не делает его дороже, то это то, что нужно.
Более обоснованная критика заключается в том, что условия в CHIPS могут быть недостаточными — они допускают значительную гибкость, и конкретные обязательства обсуждаются отдельно для каждого случая при закрытых дверях. Профсоюзы настаивают на том, чтобы условием финансирования было повышение трудовых стандартов.
Стратегические государственные финансы
Еще один мощный инструмент — это стратегические государственные закупки. Глобальные бюджеты на государственные закупки составляют около 13 триллионов долларов в год, на них приходится 20–40 процентов национальных государственных расходов в странах Организации экономического сотрудничества и развития. Закупки могут создавать новые рыночные возможности и стимулировать инновации и инвестиции в соответствии с государственными приоритетами. Однако традиционно в сфере государственных закупок основное внимание уделяется эффективности, справедливости, снижению затрат, управлению рисками и предотвращению коррупции. Этим объясняется тот факт, что работа в области закупок часто возлагается на юридические и финансовые группы, а не на группы, занимающиеся стратегией в области мер политики.
В новых моделях закупок делается акцент на результатах, инновациях, ценности для общества или местном производстве. Например, в Бразилии ведется преобразование системы закупок, чтобы она поддерживала цели промышленной стратегии. В США инициатива «Покупай чистое» способствует использованию в федеральных проектах низкоуглеродных строительных материалов американского производства.
Помимо политики на стороне спроса, такой как закупки, промышленные стратегии, ориентированные на решение поставленных задач, требуют долгосрочного финансирования, направленного на достижение конкретных целей (Mazzucato, 2023). Привлечение и структурирование такого рода финансирования зависит от готовности государства брать на себя риск. Государственные финансовые организации, такие как банки развития, должны быть кредиторами первой, а не последней инстанции. Они имеют огромные активы: под управлением национальных банков развития (НБР) находится 20,2 трлн долларов, а под управлением многосторонних банков развития (МБР) — еще 2,2 трлн долларов. В совокупности это составляет примерно 10–12 процентов всего мирового финансирования. Они должны быть готовы предоставлять антициклическое финансирование, финансировать проекты капитального развития и выступать в роли венчурных капиталистов, катализируя инвестиции, направленные на решение конкретных задач.
Ориентированный на задачи подход может укрепить связи между НБР и МБР, повлиять на условия предоставления займов, требуя от частных компаний преобразования производства. Условием кредитов, предоставляемых немецким фондом KfW национальному сталелитейному сектору, является снижение компаниями содержания материалов в продукции. Именно поэтому в Германии сегодня есть «зеленая сталь». Если бы все государственные банки объединились для содействия устойчивому развитию, мы могли бы получить подлинный мультипликатор Целей устойчивого развития, за который ратует ООН.
В более общем плане, осуществление промышленной стратегии, ориентированной на задачи, будет сталкиваться с трудностями в отсутствие стабильной и взаимосвязанной национальной экосистемы инноваций. Государственные учреждения должны финансировать инновации и формировать их на каждом этапе — от исследований до коммерциализации и до расширения масштабов применения. Динамичные системы инноваций, строящиеся вокруг ориентированного на задачи финансирования, инструментов и институтов, могут распространять знания и инновации по всей экономике. Инструменты и институты государственной политики должны соответствовать задачам (вертикальный компонент новой промышленной стратегии вместо секторов в старой) и быть нацелены на инвестирование ресурсов в более широкую экосистему (горизонтальный компонент).
Динамизм государственного сектора
Переход к новой промышленной стратегии требует параллельных инвестиций в возможности органов государственного управления (Kattel and Mazzucato, 2018). Ограниченные представления о роли государства, сокращение занятости в государственном секторе и чрезмерная опора на крупные консалтинговые фирмы привели к тому, что многие правительства оказались не в состоянии проводить промышленную политику, ориентированную на задачи (Mazzucato and Collington, 2023). Ключом к более эффективной реализации трансформационных обещаний этого подхода являются инвестиции в команды, отвечающие за разворачивание промышленной политики, на всех уровнях государственного управления, а также внимание к структуре учреждений, в рамках которых они работают, и инструментам, к которым они имеют доступ.
Промышленная политика требует компетентного, уверенного в себе, предприимчивого и динамичного государственного сектора — такого, который готов идти на риск, экспериментировать и сотрудничать с частным сектором в достижении масштабных целей, но при этом открыт к различным конкретным способам достижения этих целей. Он должен работать в сферах деятельности различных министерств (климат — дело не только министерства энергетики, так же как здоровье населения — дело не только министерства здравоохранения). Это требует принципиально иного подхода.
Это также требует изменений в государственных институтах, чтобы создать условия для новых методов работы. «Лаборатории госуправления», такие как Laboratorio de Gobierno в Чили, являются примерами безопасной среды в некоторых странах, где государственные служащие могут рисковать, сотрудничать и учиться, что позволяет им экспериментировать с различными подходами к инструментам политики, такими как закупки, ориентированные на задачи, а затем расширять их масштабы.
Правительства также могут развивать потенциал для измерения мультипликативных эффектов промышленной политики. Статические показатели, такие как результаты анализа затрат и выгод, и макроэкономические показатели, например ВВП, не позволяют отразить более широкое влияние промышленных стратегий, ориентированных на решение задач. Более эффективна панель индикаторов, включающая экономические, социальные и экологические показатели.
Социальные и экологические показатели должны отражать цели устанавливаемых задач и базовые ценности. Наряду со стандартными показателями, такими как создание рабочих мест и заявки на регистрацию патентов, экономические показатели должны включать показатели побочных и мультипликативных выгод. Эти показатели должны быть инструментами для обучения и отчетности, а не самими задачами. Некоторые государственные министерства, например Министерство финансов Великобритании, обновляют методические указания по государственным расходам с целью установления четких межведомственных целей.
Продолжать вести дела обычным способом более не приемлемо. Проблемы, с которыми мы сталкиваемся, — и климатический кризис занимает среди них одно из первых мест — слишком велики. Но страны также должны противостоять искушению скатиться к «зеленому протекционизму», отдавая предпочтение собственному углеродно-нейтральному развитию перед глобальным сотрудничеством, которое ставит во главу угла справедливость и прогресс в достижении глобальных климатических целей. Закон США о снижении инфляции заставил Европу уделить приоритетное внимание декарбонизации собственной промышленности, но при этом финансирование оттягивается от стран с формирующимся рынком, которым изменение климата наносит наибольший ущерб. Это вызывает беспокойство. Тем важнее тщательно разрабатывать национальные промышленные стратегии и учитывать их последствия для международного развития, торговли и цепочек поставок, чтобы мы могли скоординированно решать наши серьезнейшие глобальные проблемы.
Современная промышленная политика обладает огромным потенциалом для того, чтобы направить страны по другому пути, но только в том случае, если она ориентирует инвестиции, инновации, экономический рост и производительность на достижение смелых целей в области климата и инклюзивности. Она должна служить стимулом для глобальной «зеленой» гонки свершений, а не уступок.
