Observaciones de las misiones

Guatemala: Declaración al término de la misión sobre la Consulta del Artículo IV de 2019

6 de mayo de 2019

Cimentado en un marco macroeconómico robusto, los fundamentos se mantienen sólidos y las perspectivas de crecimiento son favorables, con el respaldo de las políticas fiscal y monetaria. En el mediano plazo, un mayor y más inclusivo crecimiento es clave para mejorar significativamente el nivel de vida de los guatemaltecos. La generación de un consenso sobre la agenda dinamizadora del clima de inversión y sobre reformas de fondo del sector público promovería el crecimiento del sector privado y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Una mejor perspectiva económica con la ayuda de una combinación de políticas favorables

1. Se prevé que el crecimiento económico a corto plazo repunte en un contexto de expectativas de inflación bien ancladas. El crecimiento se viene acelerando desde mediados de 2018 después de tres años de débil desempeño. El personal técnico proyecta un crecimiento del 3.4% en 2019, respaldado por un impulso fiscal positivo, la recuperación de las exportaciones tras el retroceso del último año resultado de un deterioro de los términos de intercambio, y el dinamismo de la inversión privada. El crecimiento llegaría a su punto máximo del 3.7% en 2021, antes de converger hacia la tasa potencial de 3.5% hacia 2024, mientras que se proyecta que la inflación se mantenga en el rango meta del 4%±1. La balanza de cuenta corriente se deterioraría hasta el -1.5% del PIB hacia 2024, si bien las reservas internacionales se mantendrían en niveles aceptables.

2. Los riesgos de las perspectivas económicas se inclinan a la baja. Los riesgos externos provienen principalmente de una desaceleración del crecimiento de los Estados Unidos y otros socios comerciales de la región. El principal riesgo es que la demora en la adopción de las reformas del clima de negocios, y/o el debilitamiento en la lucha contra la corrupción, socaven las perspectivas de inversión. Por el lado positivo, la creación oportuna de una agencia promotora de exportaciones e inversiones, así como la profundización de los acuerdos comerciales existentes, fortalecerían las perspectivas de exportación.

3. El apoyo de la política fiscal y monetaria a la demanda es apropiado y debe mantenerse en el corto plazo . En línea con el asesoramiento del Fondo, la combinación de políticas macroeconómicas se ha orientado hacia el respaldo de la demanda.

• Política fiscal. Se espera que el déficit fiscal se amplíe a 2.2% del PIB para fines de año, y a 2.4% el próximo año, permitiendo un impulso fiscal acumulado de 1% del PIB durante 2018-20. El aumento del gasto posibilitado por una aprobación de proyectos más expedita, y la coordinación más estrecha del Ministerio de Finanzas con la Contraloría General de Cuentas y los organismos ejecutores, debería mantenerse en el corto plazo. En el futuro, a medida que la economía se acerca a su potencial, el déficit se estabilizará en torno a su promedio histórico de alrededor del 2%.

• Política monetaria. Las condiciones monetarias acomodaticias permitieron una recuperación en el crédito desde mediados de 2018 junto con la de la demanda interna. La postura acomodaticia debería continuar conforme la brecha del producto se cierre en un contexto de expectativas de inflación bien ancladas. La normalización de la tasa de interés líder debería iniciarse según la economía crezca por encima del potencial (2021 según las proyecciones del personal técnico), y debería proceder de forma gradual. La sólida gestión de la política monetaria de Banguat ha sido fundamental para anclar las expectativas de inflación. En el futuro, se podrían considerar mejoras adicionales en el esquema de metas de inflación, incluida una mayor flexibilidad cambiaria (como se observó en 2018), el desarrollo del mercado secundario (mediante la adopción de la ley del mercado de valores y la desmaterialización de los valores) y refinamientos a la estrategia de comunicación prospectiva, en consonancia con un historial sólido de anclaje de expectativas de inflación.

En vista del dividendo demográfico esperado en las próximas dos décadas, elevar el crecimiento potencial es una prioridad para lograr el éxito económico y la cohesión social. Esto requiere una amplia gama de reformas del sector público y del clima de negocios.

4. Un gasto social y de infraestructura productiva bien orientado promoverían el crecimiento del sector privado y la consecución de ODS claves. Las autoridades deberían priorizar aquellas inversiones que generen las mayores externalidades (como los servicios de agua y saneamiento, atención médica preventiva y primaria, programas de educación preescolar y capacitación de maestros) y con el mayor potencial de recuperación de costos y participación del sector privado (por ejemplo, infraestructura de transporte). La aprobación de préstamos multianuales en educación, salud, seguridad alimentaria, justicia, infraestructura, agua y saneamiento permitirá la incorporación de estas prioridades en el marco presupuestario de mediano plazo. A medida que se incrementa el gasto, se debe poner más énfasis en la presupuestación basada en resultados a través del fortalecimiento del monitoreo y evaluación, dirigido por la Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia.

5. Las brechas existentes en infraestructura y sociales son considerables y requieren de financiamiento adicional, comenzando con ganancias en la eficiencia en el gasto y una mayor movilización de ingresos . Ambos esfuerzos crearían un espacio fiscal para gasto adicional al tiempo que se mantiene relativamente estable el ratio de deuda a PIB. Esto preservaría un marco macroeconómico estable conducente al crecimiento del sector privado.

• Manejo de finanzas públicas. Las autoridades están generando ahorros mediante una sólida estrategia de deuda pública, la cual incluye emisiones de bonos a 20 años así como emisiones de bonos dirigidas a pequeños inversionistas. Para amortiguar choques inesperados, las autoridades han implementado una estrategia financiera de gestión de riesgo que incluye un fondo de emergencia, líneas de créditos contingentes, y un seguro ante desastres naturales.

• Reformas del sector público. Reformas necesarias para obtener ganancias de eficiencia incluyen: (i) las leyes de servicio civil y los salarios en la administración pública para facilitar la profesionalización del servicio público (a través de la contratación basada en el mérito, incentivos, y capacitación); (ii) una nueva ley de contrataciones que refuerce el costo-beneficio y balancee la agilidad y la transparencia; (iii) la reducción del destino específico de ingresos y de los pisos de gastos obligatorios, y la formulación de objetivos de gasto enmarcados en un escenario de mediano plazo; y (iv) la racionalización de incentivos y exenciones fiscales. Se reconocen los esfuerzos que las autoridades están realizando para una mayor transparencia fiscal.

• Una SAT reforzada para revertir la disminución de los ingresos tributarios. A pesar de los esfuerzos de la SAT para aumentar la recaudación de impuestos mediante el fortalecimiento de auditorías internas y la exitosa implementación del Plan de Control Integral de Carga en Puerto Quetzal, los ingresos tributarios como porcentaje del PIB han disminuido en 0.5 puntos porcentuales en el período 2016–18. Revertir la disminución en la recaudación de impuestos pasa por fortalecer el control de los grandes contribuyentes, mejorar el uso de la información tributaria para reducir el incumplimiento, reasignar recursos hacia auditorías basadas en el riesgo, y reconsiderar el levantamiento del secreto bancario a efectos de auditoría tributaria. Con respecto a este último, la actual suspensión, además de debilitar la recaudación, podría menoscabar el cumplimiento de Guatemala con respecto a tratados internacionales de transparencia.

6. La agenda legislativa de las autoridades para un entorno empresarial próspero es encomiable y debe acelerarse. La agenda propuesta tiene por vocación mejorar el Estado de derecho y el marco regulatorio, lo cual dinamizaría la inversión y las exportaciones, ambas en trayectoria descendente a lo largo del tiempo. La adopción de una ley de insolvencia y otras iniciativas para restablecer la seguridad jurídica de las inversiones a gran escala (e.g., una ágil adaptación del Convenio 169 de la OIT a la legislación guatemalteca) son importantes para fortalecer el cumplimiento de los contratos y mejorar la confianza de los inversores. La aprobación del proyecto de ley de infraestructura vial y el impulso de las Alianzas Público Privadas mejoraría la conectividad y la competitividad del mercado interno. Los esfuerzos realizados para agilizar la concesión de licencias de construcción deberán mantenerse para reducir la escasez de viviendas residenciales y contribuir a promover el desarrollo de ciudades intermedias. Una agencia de promoción de inversiones y exportaciones patrocinada por el gobierno mejoraría las exportaciones y la competitividad, como también lo harían unos trámites aduaneros más ágiles con El Salvador y México, replicando la exitosa experiencia con Honduras.

7. El gobierno debería reafirmar su compromiso con la estrategia anticorrupción. La salida de la CICIG resalta la necesidad de preservar los logros legales e institucionales alcanzados durante su colaboración con el Ministerio Público, y de dar continuidad a los casos pendientes. A tal fin, los esfuerzos deben ir encaminados a fortalecer las competencias de investigación y de procesamiento del Ministerio Público, así como reducir la mora judicial. Los planes de las autoridades para ampliar la cobertura de fiscalías en el territorio nacional, así como consolidar la independencia financiera del Ministerio Público, son pasos en la dirección correcta. Adicionalmente, es esencial reforzar el carácter preventivo de la estrategia anticorrupción mediante reformas—algunas de las cuales están en curso—para fortalecer el régimen de contrataciones públicas y la prevención del lavado de dinero y financiación del terrorismo (LD/FT), reducir la burocracia de los procesos administrativos, mejorar el cumplimiento de los contratos, y aumentar la transparencia de las exenciones fiscales.

Modernizando el sistema financiero y profundizando la inclusión financiera

8. El sistema financiero es saludable y hay espacio para su mayor modernización. Los bancos están suficientemente capitalizados y líquidos, mientras que la morosidad se mantiene en niveles bajos. Las autoridades deben continuar sus esfuerzos por alinear el sector financiero con los estándares de Basilea III. Las iniciativas que merecen apoyo incluyen los anteproyectos de la ley de bancos y grupos financieros, LD/FT, mercado de valores y dinero electrónico.

9. Se alienta a las autoridades a desarrollar una Estrategia Nacional de Inclusión Financiera. Las reformas al código de comercio y a la ley de garantías mobiliarias, y la aprobación de la ley de factoraje, están orientadas a facilitar el acceso de las PYMEs al crédito. Se necesitan redoblar esfuerzos para hacer de la ley de microfinanzas del 2016 un instrumento efectivo de inclusión financiera, y para introducir las cuentas bancarias simplificadas y los burós de crédito. Las autoridades han establecido una Comisión interinstitucional de alto nivel para coordinar la implementación de una Estrategia Nacional de Inclusión Financiera. Por otra parte, para impulsar la innovación tecnológica que incluiría el desarrollo de soluciones FinTech, se está implementando un centro de análisis que contemplaría un sistema de pruebas regulatorias (sandbox) de una manera que equilibre la innovación tecnológica con la estabilidad financiera.

Construyendo consensos hacia una Estrategia de Desarrollo

10. Desplegar un crecimiento potencial más elevado e inclusivo pasa por un profundo diálogo a nivel nacional. Sobre la base del éxito de la gestión macroeconómica, Guatemala está bien posicionada para adoptar reformas del clima de negocios de gran alcance e impulsar una agenda para la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible. El momento parece propicio para forjar un consenso nacional para mejorar las perspectivas de crecimiento a mediano plazo y los estándares de vida de los guatemaltecos.

La misión del FMI quisiera agradecerles a las autoridades por su destacada colaboración y diálogo franco.