Observaciones de las misiones

Washington, DC:

Evolución reciente, perspectivas y riesgos

1. La pandemia de COVID-19 ha afectado significativamente al Perú en 2020. Al inicio de la pandemia, la capacidad limitada del sistema de salud obligó a las autoridades a imponer medidas muy rigurosas de confinamiento. Debido a la gran cantidad de sectores de contacto intensivo y la capacidad limitada de teletrabajo, las medidas de contención del virus frenaron la economía, causando una profunda recesión a pesar de las fuertes políticas de estímulo. Sin embargo, las medidas tomadas no pudieron detener la expansión de los contagios. Esto, sumado a las debilidades del sistema de salud, provocó un grave aumento de la tasa de mortalidad, una de las más altas del mundo.

2. La amplia respuesta de la política fiscal fue fundamental para limitar el impacto de la pandemia. El paquete de políticas incluyó medidas de apoyo directo al sistema de salud, los hogares y las empresas; así como un programa de garantías de crédito de gran envergadura para promover los préstamos a empresas ( Reactiva Perú). Este último tuvo mucho éxito en brindar ayuda a numerosas empresas, incluidas las pequeñas. Sin embargo, el apoyo a los ingresos de los hogares fue limitado y su entrega se vio obstaculizada inicialmente por problemas administrativos. Otras medidas, como la autorización para efectuar retiros de las cuentas de fondos privados de pensiones, no fueron tan efectivas en aliviar a los grupos más vulnerables y, al mismo tiempo, comprometieron la integridad del sistema de pensiones.

3. Una política ágil de expansión monetaria ayudó a estabilizar los mercados financieros. El Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) redujo la tasa de referencia a un mínimo sin precedentes e inyectó abundante liquidez, principalmente mediante la implementación de operaciones de recompra de instrumentos de crédito con garantía en el marco del programa Reactiva Perú, ampliando el importe y el vencimiento de las operaciones de recompra de títulos valores y divisas, promoviendo la reprogramación de créditos a través de operaciones de recompra y reduciendo el encaje legal. Asimismo, el BCRP proporcionó liquidez en moneda extranjera durante períodos de tensión y cerró un acuerdo con el Banco de la Reserva Federal de Nueva York para acceder a un acuerdo de recompra de dólares. Junto con la aprobación de una Línea de Crédito Flexible del FMI en mayo, estas medidas llevaron tranquilidad a los mercados, limitando el aumento de los diferenciales de riesgo y la depreciación del tipo de cambio.

4. Actualmente el Perú atraviesa una segunda ola de la pandemia, que probablemente desacelere la recuperación económica. Las infecciones comenzaron a aumentar nuevamente en enero de 2021 y la cantidad de fallecimientos adicionales subió a niveles no vistos desde mayo de 2020. La capacidad del sistema de salud está volviendo a saturarse y las autoridades están tomando medidas específicas para contener las infecciones con un impacto más limitado de la actividad económica. Si la emergencia sanitaria logra controlarse hacia finales de marzo, las restricciones podrían volver a flexibilizarse gradualmente en el segundo trimestre y la actividad económica podría recobrar dinamismo impulsado por la demanda interna, en un contexto de términos de intercambio históricamente favorables. Con estos supuestos, el crecimiento del PIB alcanzaría 8,5 por ciento en 2021. La crisis está causando daños considerables y la producción probablemente recobre los niveles anteriores a la pandemia en 2022. Se espera que la brecha negativa del producto continúe siendo significativa y frene las presiones inflacionarias. Tras un leve superávit en 2020, se proyecta que el saldo en la cuenta corriente vuelva a ser deficitario: 1,6 por ciento del PIB a mediano plazo.

5. El panorama es muy incierto y prevalecen los riesgos de contracción, pero el país cuenta con amplios amortiguadores. La segunda ola de la pandemia podría ser más aguda y más prolongada de lo esperado, debido a la persistente debilidad del sistema de salud y a las demoras en los planes de vacunación, lo que exige medidas de contención más amplias y rigurosas. La incertidumbre política y la inestabilidad social podrían frenar la inversión; y existe el riesgo de cambios institucionales que debiliten la efectividad de las políticas, lo cual tendría consecuencias importantes a mediano plazo. En el frente externo, los principales riesgos incluyen una reversión global de la integración comercial, un cambio repentino en la confianza de los inversionistas extranjeros y el agravamiento de los desastres naturales en el mediano plazo a causa del cambio climático. Los riesgos al alza incluyen un aumento significativo de la ejecución de la inversión pública. El Perú tiene amplios amortiguadores para mitigar estos riesgos; entre ellos un alto nivel de reservas internacionales (más del 37 por ciento del PIB), una deuda pública baja, acceso a la Línea de Crédito Flexible de dos años acordada con el FMI y otras fuentes de financiamiento, además de un sector financiero sólido.

Recomendaciones en materia de políticas macroeconómicas

El aumento de los riesgos sanitarios y la menor actividad económica exigen políticas macroeconómicas de apoyo. Al hacer uso del amplio espacio fiscal disponible, la política fiscal debería responder a la nueva emergencia sanitaria y continuar respaldando los ingresos de los hogares para reducir la pobreza y protegerse de los riesgos a la baja del crecimiento. En ausencia de presiones inflacionarias, las condiciones monetarias deberían seguir siendo expansivas. Las reformas estructurales deben enfocarse en las debilidades que ha expuesto la pandemia, con énfasis en políticas que aumenten la productividad, mejoren la gestión de gobierno y fortalezcan la red de seguridad social.

Política fiscal

6. Pese a haberse deteriorado en 2020, la posición fiscal sigue siendo sólida. Se prevé que el déficit fiscal disminuya de 9 por ciento del PIB a 5,2 por ciento del PIB en 2021. La deuda pública alcanzaría un pico de aproximadamente 38 por ciento del PIB en 2025, para luego descender a tasa constante hacia el límite legal de 30 por ciento del PIB. Los indicadores de deuda bruta y carga de deuda se sitúan muy por debajo de los indicadores de referencia para las economías emergentes y se espera que sigan siendo sostenibles bajo choques convencionales. El país tiene un amplio acceso al mercado, como quedó evidenciado con la emisión de bonos a 100 años en noviembre. Según indicadores convencionales, Perú tiene espacio para proporcionar un mayor apoyo fiscal.

7. Debido al considerable espacio fiscal, deben mantenerse las políticas de apoyo hasta que la pandemia esté totalmente bajo control y la recuperación económica se consolide. En vista de la segunda ola de la pandemia y de los grandes riesgos a la baja en torno a las perspectivas, no se recomienda un retiro prematuro del estímulo fiscal. Más aún, se necesita ayuda adicional para los hogares a fin de aliviar el impacto de la pandemia en la mayoría de los grupos vulnerables. Según las estimaciones preliminares del Banco Mundial, la pobreza aumentó significativamente en 2020. Una tercera ronda del Bono Universal ayudaría a reducir la pobreza a los niveles anteriores a la pandemia. Más aún, el gobierno debe preparar medidas de contingencia ante una materialización de los posibles riesgos a la baja. Estas medidas incluyen una mayor aceleración en la ejecución de las inversiones públicas que contribuyeron en gran medida a la recuperación de la actividad económica en el segundo semestre de 2020. En particular, las autoridades deben concluir lo antes posible los proyectos especiales iniciados en el sector de salud. Podrían considerarse vehículos similares para la inversión en agua, sanidad y vivienda.

8. El anclaje de la política fiscal a un marco de mediano plazo viable sigue siendo fundamental. Tras la suspensión de las reglas fiscales en 2020-21, volver a converger hacia los objetivos llevará tiempo en un contexto que inicialmente estará signado por una incertidumbre extrema. Será fundamental contar con un nuevo Marco Macroeconómico Multianual (MMM) basado en proyecciones conservadoras de crecimiento y apoyado por medidas adecuadas a fin de guiar la adaptación del presupuesto de 2022. El nuevo MMM debe también identificar medidas de contingencia en función del análisis de los riesgos. La pandemia ha puesto de manifiesto las necesidades de gasto a mediano plazo en varias áreas, como la salud, la red de seguridad social, el sistema de pensiones y la infraestructura digital y de otros tipos. En este sentido, será importante cerrar la brecha de ingresos de 0,7 por ciento del PIB, identificada en el reciente informe preelectoral, mediante la definición de medidas específicas de política tributaria, administración de ingresos públicos y racionalización del gasto.

Políticas monetaria y cambiaria

9. Es necesario mantener el apoyo monetario. En la orientación prospectiva dada a conocer en diciembre, el BCRP ha recalcado que las condiciones de relajación monetaria probablemente continúen durante un período prolongado. En ausencia de presiones inflacionarias, una expansión monetaria continuada facilitaría el restablecimiento gradual de la normalidad a medida que se disipa el impacto de las medidas extraordinarias tomadas en 2020. Asimismo, el BCRP ha creado nuevos acuerdos de recompra de títulos que dependen de la ampliación de los préstamos a largo plazo, lo que puede potenciar el mecanismo de transmisión de la política monetaria y permitir, de ser necesario, una mayor relajación de las condiciones monetarias.

10. El banco central continuará moderando el exceso de liquidez en los mercados cambiarios, pero probablemente la necesidad de intervención disminuya en el mediano plazo. El BCRP, que cuenta con reservas adecuadas para fines preventivos, ha intervenido como comprador y vendedor en el mercado cambiario desde comienzos de la pandemia, sin impedir que se depreciara el tipo de cambio, pero contribuyendo a reducir su volatilidad en comparación con países de la región similares al Perú. Con la continua disminución de la dolarización, la necesidad de intervención cambiaria también se ha reducido, dejando margen para que el tipo de cambio cumpla la función de amortiguación de choques y los mercados financieros puedan seguir desarrollándose.

Políticas del sector financiero

11. Las autoridades han dado pasos significativos para fortalecer la supervisión financiera, pero las vulnerabilidades han aumentado en algunos segmentos. Las reformas implementadas total o parcialmente incluyen la ampliación de la supervisión de las cooperativas financieras por parte de la Superintendencia de Bancos, Seguros y AFP (SBS), el seguimiento de las exposiciones extracontables de los bancos, la introducción de nuevas herramientas de seguimiento de riesgos, la implementación de la supervisión basada en el riesgo para todas las aseguradoras y corredores, el fortalecimiento de la preparación para las crisis y su gestión, y mejoras en el marco de la provisión de liquidez de emergencia. Se vienen preparando varias medidas, especialmente mayores requerimientos de capital para bancos de importancia sistémica, mayor supervisión de los grupos financieros y requisitos para el programa de recuperación y resolución de bancos y grupos financieros nacionales de importancia sistémica. Las pruebas de estrés agregadas ( top-down) muestran un sistema financiero resiliente con problemas de solvencia limitados, incluso en escenarios adversos. No obstante, se prevé que las tasas de incumplimiento crezcan significativamente en el sector microfinanciero. Pese a haberse debilitado en 2020, los resultados del sector corporativo del Perú en 2020 se han mantenido robustos, en particular en relación con las tendencias regionales y mundiales.

12. Las políticas macroprudenciales podrían comenzar a inducir a los bancos poner mayor énfasis en la viabilidad de los clientes. Al inicio de la pandemia, la SBS redujo los amortiguadores de capital contracíclicos de las instituciones financieras y les permitió adecuar los términos y condiciones de los préstamos a hogares y empresas sin modificar la clasificación de los préstamos. Si se tiene en cuenta el ciclo de crédito y las vulnerabilidades financieras, las políticas macroprudenciales podrían comenzar a alentar a los bancos a centrarse en la viabilidad de las empresas y dirigir recursos hacia empresas viables que carezcan de liquidez. En el caso de empresas inviables, se necesitarán marcos efectivos de resolución quiebras. En este sentido, las autoridades deben procurar reducir los procedimientos administrativos y promover las reestructuraciones extrajudiciales.

Reformas estructurales

13. Las prioridades en el programa de reformas deben tener en cuenta las importantes fragilidades estructurales que han quedado expuestas por la pandemia. Las debilidades en el sector de la salud contribuyeron a una alta letalidad, lo que hizo necesario tomar medidas de contención más rigurosas que afectaron gravemente al crecimiento económico. La pobreza, la baja inclusión financiera, el alto grado de informalidad y la inestabilidad política menoscabaron los esfuerzos de las autoridades para llevar alivio a los hogares y frenar los contagios. El bajo grado de digitalización, sumado a la gran proporción de sectores de contacto intensivo y la capacidad limitada de teletrabajo, agravó el impacto económico del confinamiento. En este contexto, una estrategia de múltiples frentes para resolver estas fragilidades debe enfocarse en:

a) Aumentar la productividad, incluso mejorando la salud y la educación, potenciando la infraestructura, facilitando la redistribución de la mano de obra y mejorando el clima de negocios, en línea con el Plan Nacional de Competitividad y Productividad lanzado en 2019. Si bien la nueva ley de promoción agrícola y sus reglamentos eliminan gradualmente los incentivos fiscales para crear igualdad de condiciones, deben preservar la flexibilidad de los contratos de trabajo, que ha sido un elemento fundamental del éxito del sector agroexportador.

b) Aumentar la protección social al tiempo que se reducen los incentivos a la informalidad creados por el sistema de beneficios tributarios. La inversión en salud, educación y seguridad social adecuada, incluido el sistema de pensiones, es fundamental, pero la adopción de un sistema de salud universal debe estar acompañada de medidas que reduzcan su impacto adverso en los incentivos.

c) Fortalecer la gestión de gobierno . Mayor transparencia en el sector público, incluso a nivel local, y la aplicación de políticas anticorrupción, mejorarían el clima de negocios. En este sentido, sería importante que las Oficinas de Integridad Institucional recientemente creadas cuenten con recursos suficientes y capacitación adecuada.

El equipo de la misión desea agradecer a las autoridades por su generosa hospitalidad y por el diálogo franco y constructivo que tuvo lugar entre el 18 y el 29 de enero de 2021.