Observaciones de las misiones

Chile: Declaración del personal técnico del FMI al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2023

20 de noviembre de 2023

Washington, DC:

Los desequilibrios macroeconómicos que Chile acumuló durante la pandemia se han corregido en gran medida, pero la coyuntura externa sigue siendo complicada. Las prioridades en materia de políticas están reorientándose hacia lograr una economía más inclusiva, dinámica y verde. Para tales efectos, resulta necesario reformar el régimen tributario y de pensiones para financiar las necesidades sociales, así como también, realizar esfuerzos para promover la inversión, especialmente para avanzar hacia una transición verde, incluyendo una estrategia clara a largo plazo para desarrollar la industria del litio. Por otro lado, la adaptación continua de los muy sólidos marcos institucionales de políticas de Chile a nuevos desarrollos, en particular los marcos de política fiscal, monetaria y del sector financiero, reforzará la resiliencia en un mundo más propenso a shocks.

La economía está encaminándose hacia su crecimiento tendencial y la meta de inflación de 3 por ciento

La necesaria aplicación de políticas macroeconómicas más restrictivas ha facilitado la normalización de la demanda interna tras los desequilibrios que surgieron durante la pandemia. La actividad económica ha empezado a dar indicios de estabilidad en el segundo semestre de 2023. El personal técnico del FMI proyecta que el crecimiento trimestral retorne a su ritmo potencial durante el 2024, con cifras de crecimiento del PIB real de 1.5–2 por ciento ese año, y 2–2,5 por ciento a mediano plazo. Se prevé que la inflación se desacelere a un 4–4,5 por ciento para finales de 2023 y que converja hacia la meta de 3 por ciento en el segundo semestre de 2024. Se proyecta que el déficit en cuenta corriente se reduzca a 3¼ por ciento del PIB en 2023 y a alrededor del 3 por ciento del PIB a mediano plazo.

Persisten los riesgos elevados

Los principales riesgos externos son incertidumbres en torno a un periodo prolongado de tasas de interés altas en el mundo, la volatilidad de los precios de las materias primas debido a la desaceleración en China y la intensificación de los conflictos regionales en el mundo. Estos riesgos pueden provocar cambios bruscos en las condiciones financieras mundiales, encarecer los costos de endeudamiento a largo plazo, reducir las entradas de capitales, dar lugar a una disminución de las exportaciones de materias primas y un aumento de los precios del petróleo.

En cuanto a los riesgos internos, la polarización y fragmentación política podrían llevar a demoras adicionales en las reformas. Además, el descontento social por la desigualdad y la situación de la seguridad sigue estando presente. También preocupa la incertidumbre acerca de la solvencia de las instituciones de salud previsional (Isapres). Por el lado positivo, conforme avanza la transición mundial hacia las tecnologías más verdes, el aumento previsto de la demanda mundial de cobre, litio y energía renovable presenta nuevas oportunidades económicas, dada la abundancia de estos recursos en Chile.

La política monetaria está en curso de lograr la convergencia de la inflación a la meta

El ritmo de flexibilización de la política monetaria debe seguir dependiendo de los datos. Es probable que las tasas de interés reales permanezcan por encima de sus niveles neutrales en el futuro próximo en vista de la aún alta inflación subyacente y de los alimentos, y del efecto de traspaso del aumento de los precios del petróleo y la depreciación del tipo de cambio desde julio. No obstante, el ritmo de normalización de la política podría ser más rápido si la desinflación proyectada se acelerara debido a, por ejemplo, una mayor debilidad en el mercado laboral, precios del petróleo persistentemente más bajos, o una marcada apreciación del tipo de cambio. 

Es importante reponer las reservas internacionales para apuntalar la resiliencia

Mientras la flexibilidad cambiaria cumple su función amortiguadora, las reservas internacionales pueden ofrecer una protección contra los posibles riesgos en una economía mundial más propensa a shocks que podrían resultar en condiciones desordenadas en el mercado. Por lo tanto, la reanudación del suspendido programa de acumulación de reservas del Banco Central de Chile (BCCh), cuando las condiciones del mercado sean propicias, reforzaría sustancialmente las reservas internacionales. A mediano plazo, se debe considerar la forma en que su estrategia pueda adaptarse a los nuevos riesgos, en particular a los derivados del aumento de la exposición externa, a medida que la economía abierta, y los mercados financieros de Chile continúan integrándose globalmente, a fin de garantizar que los niveles de reservas sean adecuados a largo plazo.

La política fiscal tiene que crear margen para atender nuevas necesidades de gasto y a la vez preservar la sostenibilidad

Aunque Chile dispone de cierto espacio fiscal para apoyar la reactivación económica y atender las necesidades sociales, adelantar la reducción del déficit facilitaría el cumplimiento de la meta fiscal del gobierno a mediano plazo. El proyecto de ley de Presupuesto 2024 representa un avance hacia la reducción del déficit, pero implica una considerable restricción del gasto en los años posteriores de no existir respaldo político a favor de nuevas medidas tributarias.

Las medidas de gasto permanentes deben estar supeditadas a la recaudación estructural de ingresos a fin de preservar la sostenibilidad fiscal. El pacto fiscal propuesto, que vincula las reformas tributarias a un mayor gasto social y en seguridad, busca modernizar el Estado, incrementar la eficiencia del gasto y crear incentivos para el crecimiento y la inversión, puede ser una importante contribución a favor de una economía más equitativa y dinámica. Pero se debe tener precaución para no depender excesivamente de los resultados que se esperan obtener de las medidas para combatir la evasión fiscal hasta que se cuente con evidencias claras de que dichos logros se materializarán. Además, se pueden considerar otras opciones para recaudar ingresos, como ajustes de los impuestos correctivos y alternativas para elevar la baja recaudación del impuesto a la renta de las personas naturales en Chile. Un aumento gradual del precio del carbono ayudaría a alcanzar las metas de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC) y la neutralidad de emisiones netas. Los ingresos provenientes de la tarificación del carbono pueden reciclarse en forma de transferencias focalizadas e inversión pública para compensar el impacto en los hogares vulnerables y estimular el crecimiento potencial.

La introducción de mejoras en el ya muy sólido marco fiscal de Chile incrementaría la resiliencia de la política fiscal. La adopción de un nivel prudente de la deuda pública en 2022, la introducción de metas fiscales anuales en la trayectoria a mediano plazo a partir de 2024 y la propuesta de cláusula de escape, que está siendo debatida en el Congreso, han reforzado considerablemente el marco fiscal. La nueva fórmula simplificada para determinar los ingresos estructurales derivados del litio es otra reciente y bienvenida mejora del marco, la cual podría ir perfeccionándose con el tiempo. Asimismo, será importante vincular el avance gradual de la descentralización fiscal con iniciativas conexas, como el fortalecimiento de la capacidad regional de gestión financiera pública, el reforzamiento del control asociado a los riesgos de gobernanza, la mejora de la transparencia fiscal y la rendición de cuentas a nivel regional y la ampliación del papel que cumple el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) en la evaluación de las reglas fiscales subnacionales.

Para reforzar la resiliencia del sector financiero es importante continuar con los esfuerzos que ya están en marcha

El sector financiero chileno sigue siendo resiliente, pero hay focos de vulnerabilidad que requieren atenta vigilancia. Los coeficientes de suficiencia de capital y liquidez de los bancos se sitúan holgadamente por encima de los requisitos regulatorios y la rentabilidad ronda los niveles observados antes de la pandemia. La situación financiera de las empresas y los hogares continúa siendo sólida. En medio de la desaceleración económica y las condiciones financieras restrictivas, persisten focos de vulnerabilidad en los sectores inmobiliario y de la construcción, y en grupos de empresas más pequeñas con préstamos con garantías públicas y hogares de menor ingreso endeudados. Los indicadores de morosidad han aumentado, pero permanecen próximos a los niveles observados antes de la pandemia, en tanto se vienen observando algunas señales de estabilización. Aunque los bancos han acumulado capital y provisiones como preparación ante futuros aumentos del costo del crédito, la capacidad de los bancos para apoyar la actividad económica podría verse mermada si la calidad de su cartera continúa deteriorándose en los sectores más vulnerables.

Ante la mayor incertidumbre externa y tasas de interés que permanecen altas por más tiempo en las economías avanzadas, la introducción de políticas que promueven las reservas en los sistemas bancarios son bienvenidas. La implementación del requerimiento de capital contracíclico (RCC) reforzará la resiliencia del sistema financiero en periodos de tensión. Calibrar prontamente el nivel neutro de este instrumento es importante para proporcionar a los bancos certidumbre para su planificación. En este sentido, el BCCh anunció la revisión del marco RCC en 2024. Las autoridades deben continuar monitoreando de cerca la adopción por parte de los bancos de los requerimientos de capital y liquidez de Basilea III, así como los preparativos para el retiro de las medidas excepcionales de liquidez adoptadas durante la pandemia (Facilidad de Crédito Condicional al Incremento de las Colocaciones, FCIC), incluyendo la facilitación operacional del pago a través del programa de "Depósitos de Liquidez" del BCCh. La introducción prevista de un esquema de seguro de depósito financiado por el sector bancario y la revisión del marco de resolución bancaria, así como la implementación de la Ley para Fortalecer la Resiliencia del Mercado Financiero ayudarían a aumentar la resiliencia del sector financiero.

La regulación financiera y supervisión deben seguir avanzando al ritmo de la digitalización del sector financiero y reforzar sus ventajas. La nueva Ley de Fintec busca promover la innovación en los servicios financieros y mejorar la inclusión financiera. Al mismo tiempo, las autoridades deben evaluar y mitigar activamente los riesgos relacionados con los ciberataques, reforzando sus capacidades y preparación.

Nuevas iniciativas de políticas son necesarias para lograr una economía más inclusiva, dinámica y verde

Mayores esfuerzos son necesarios para mejorar la inclusión económica y reducir la desigualdad. La tasa de pobreza descendió considerablemente tras al aumento de los subsidios a los hogares y la adopción de la Pensión Garantizada Universal (PGU), pero la desigualdad de ingresos sigue siendo elevada. Las brechas de género se redujeron en ciertos ámbitos, entre los que cabe mencionar las mayores tasas de empleo entre las mujeres y un aumento de la representación femenina en el Congreso, aunque persiste una brecha de género en materia de remuneraciones. Para fomentar un crecimiento más inclusivo y reducir las diferencias de ingresos, se requiere incrementar la aún baja participación femenina en la fuerza laboral, por ejemplo, garantizando servicios adecuados de sala cuna y mecanismos de flexibilidad laboral, junto con aumentar la productividad laboral ampliando el acceso a educación de alta calidad y capacitación laboral acordes con los nuevos requerimientos digitales. Al mismo tiempo, se recomienda precaución en depender excesivamente de los aumentos de los salarios mínimos reales más allá de los planes actuales, ya que estos podrían tener consecuencias imprevistas negativas para el empleo formal que podrían neutralizar en parte las mejoras obtenidas por los trabajadores con salarios bajos.

Sigue siendo esencial una reforma al sistema de seguridad social para garantizar que ofrezca un nivel adecuado de pensiones. El sistema de pensiones de capitalización individual de Chile ha generado bajas tasas de reemplazo debido a una combinación de bajas tasas de densidad y contribución, aumento de la esperanza de vida y menores rendimientos. La situación se agravó con los retiros de pensiones en 2020–21. El aumento propuesto de la tasa de contribución en 6 puntos porcentuales elevaría significativamente las tasas de reemplazo y garantizaría el financiamiento adecuado del sistema. La PGU ya ha abordado de manera importante el problema de la pobreza en la vejez y ha mejorado las tasas de reemplazo, pero con un costo fiscal considerable, que tendería a aumentar en vista de la dinámica demográfica de Chile.

Las nacientes industrias del litio y de energía renovable aportan nuevas oportunidades para la economía chilena. El aumento de la demanda mundial de litio permitirá ampliar la producción de Chile a mediano y largo plazo teniendo en cuenta los objetivos sociales y medioambientales. También existe margen para el desarrollo de industrias conexas en la cadena de valor en un entorno favorable a la inversión. Un marco institucional que conjugue los objetivos estratégicos del Estado y los intereses de los inversionistas privados será un factor importante para el desarrollo del sector. Además, los recursos solares y eólicos de Chile le otorgan al país una ventaja comparativa en la producción de energía renovable. Dado que el cuello de botella que impide un mayor uso de la energía renovable es la brecha geográfica entre la generación de energía y su consumo, es imprescindible que sigan realizándose esfuerzos para mejorar la red de transmisión a fin de aprovechar sus beneficios. El desarrollo de la industria del hidrógeno verde podría aportar mayores oportunidades de crecimiento, lo que dependerá del progreso tecnológico en la industria.

Se precisan avances en otros ámbitos para promover el crecimiento de largo plazo. Acelerar la inversión es una prioridad y los esfuerzos que se están realizando para agilizar los largos procesos de obtención de permisos son cruciales para lograr que los procedimientos regulatorios sean más eficientes. También se pueden tomar medidas adicionales para abordar la informalidad en el mercado laboral, lo cual que promovería el crecimiento inclusivo y la movilización de ingresos.

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El equipo del FMI desea dar las gracias a las autoridades de Chile y otros colegas por el diálogo franco y productivo y por su hospitalidad.