27 de marzo de 2013
Un nuevo estudio del FMI insta a los gobiernos de todo el mundo a reformar los subsidios de productos que van desde el carbón hasta la gasolina.
Nairobi, Kenya. Tras la reforma, los subsidios a la electricidad cayeron de 1,5% del PIB en 2001 a cero en 2008 (Foto: Tony Karumba/Newscom)
Afianzar el Crecimiento Económico
La finalidad de los subsidios es proteger a los consumidores manteniendo bajos los precios. Pero muchos sostienen que son ineficientes y que se los podría reemplazar con maneras mejores de proteger a los consumidores necesitados. Esto, según el FMI, es posible si los gobiernos siguen una senda de reforma adecuada y, a la vez, contribuirá a aliviar las presiones presupuestarias que enfrentan.
El estudio fue realizado por expertos regionales y en finanzas públicas de todo el FMI. En una entrevista, Carlo Cottarelli, Director del Departamento de Finanzas Públicas, Masood Ahmed, Director del Departamento de Medio Oriente y Asia Central, y Antoinette Sayeh, Directora del Departamento de África, hablaron sobre lo que significará para la labor que desempeña el FMI en los países y para los países mismos.
Boletín del FMI: El departamento a su cargo estuvo a la cabeza de la elaboración del estudio. ¿Cuáles son los principales resultados? Las recomendaciones, ¿son válidas para todos los países que mantienen subsidios?
Cottarelli: Los subsidios son un problema para casi todos los países del mundo. Incluso cuando los países tributan la energía, esos impuestos rara vez son lo suficientemente elevados como para tener en cuenta todos los efectos perjudiciales del consumo excesivo de energía, entre otras cosas para el medio ambiente. Según una nueva base de datos con 176 países, estimamos que en 2011 los subsidios ascendieron a US$1,9 billones, el equivalente aproximado a 2½% del PIB mundial, u 8% del ingreso público total.
Como los subsidios energéticos son omnipresentes y de mantenimiento costoso para los gobiernos, consideramos que hay margen para la reforma, no solo en los países de mercados emergentes y en desarrollo sino también en las economías avanzadas. Los tres países que más subsidian en el mundo son Estados Unidos, con US$502.000 millones; China, con US$279.000 millones; y Rusia, con US$116.000 millones. Obviamente, cuando un país acomete la reforma de los subsidios, es necesario tener en cuenta los posibles efectos perjudiciales para los pobres, y el plan de reforma debe contener medidas compensatorias para protegerlos. Esto se aplica a todos los países.
Boletín del FMI: Los subsidios básicamente reducen los costos que pagan los consumidores de energía, un resultado que —en la opinión de muchos— es beneficioso, sobre todo para los pobres. ¿Por qué recomienda reformarlos el FMI?
Cottarelli: Los subsidios son costosos y en última instancia los paga alguien. Obviamente, eso ocurre con cualquier gasto, pero los subsidios energéticos plantean varios problemas concretos. Primero, son una manera muy ineficiente de apoyar a los pobres, ya que los ricos consumen más energía que los pobres y, por lo tanto, captan el grueso de los beneficios. De hecho, en promedio, el 20% más rico de los hogares de países de ingreso bajo y mediano capta seis veces más subsidios de combustibles que el 20% más pobre. Los gobiernos, por lo tanto, deberían aprovechar mejor las escasas municiones de su arsenal fiscal para dedicarlas a programas que ayudan de manera más directa a los pobres.
Pero los efectos de los subsidios no se limitan a los costos fiscales. También son un gran obstáculo al crecimiento. Por ejemplo, los subsidios desplazan gasto público —en infraestructura, enseñanza, atención de la salud— que puede estimular el crecimiento. La energía barata también puede conducir a un consumo excesivo, que agrava problemas ambientales como la contaminación y el cambio climático.
Boletín del FMI: Oriente Medio posee una abundancia de recursos energéticos, pero muchos países de la región siguen brindando generosos subsidios energéticos. ¿En que los beneficiaría eliminarlos o reducirlos?
Ahmed: En los países ricos en energía, los gobiernos brindan subsidios energéticos como una manera de distribuir las riquezas naturales. Aunque es una manera directa de hacerlo, no es justa, porque claramente los más beneficiados son los más acaudalados, gente con automóviles, viviendas climatizadas y electrodomésticos. Además de las consecuencias perniciosas que señaló Carlo, tienden a promover las industrias que requieren grandes capitales a expensas de las que usan mucha mano de obra, un factor importante incluso en los países que son grandes productores de energía y no están tan preocupados por las implicaciones presupuestarias de los subsidios energéticos. Canalizando parte de los recursos que dejaría libres la reforma de los subsidios hacia un gasto más productivo en atención de la salud y enseñanza, y corrigiendo las deficiencias de infraestructura, se promovería un crecimiento generador de empleo a largo plazo sin incrementar la deuda nacional. Por último, los subsidios fomentan el consumo y, por ende, la extracción, lo cual les deja menos recursos a las próximas generaciones.
Boletín del FMI: ¿Qué efecto tendrás las determinaciones del estudio en la labor que realiza el FMI en Oriente Medio? ¿Existen obstáculos significativos a la implementación de la reforma de subsidios en la región?
Ahmed: Los subsidios energéticos son costosos y representan un pesado lastre para los presupuestos de por sí recargados de una serie de países importadores de energía de la región, como Egipto y Jordania. Al mismo tiempo, los fondos para la atención de la salud, la enseñanza y la inversión son muy limitados. Lo que aconsejamos es reemplazar los subsidios generalizados con modalidades de protección social más focalizadas y eficaces en función del costo. Se trata de un proceso complejo, en términos tanto técnicos como políticos. Son varios los países que se han echado atrás en el intento por eliminar paulatinamente los subsidios tras toparse con la resistencia de intereses creados o frente a fuertes fluctuaciones de los precios del petróleo. La resistencia refleja también el hecho de que la población no confía en que los gobiernos utilizarán con prudencia el ahorro generado por la reforma de los subsidios.
Para imprimirle ímpetu a la reforma, es fundamental que haya buena comunicación y transparencia global. Además, es crucial que los más afectados por la eliminación de los subsidios reciban una compensación inmediata a través de una protección social más focalizada. Eso es lo que hizo el gobierno de Mauritania cuando introdujo una nueva fórmula de precios para el diesel en mayo de 2012 e incluyó medidas focalizadas de ese tipo como componente explícito del programa de reforma. La reforma generó una oposición relativamente limitada, a pesar de que el precio subió más de 20% en un plazo de cinco meses. Análogamente, en Irán la reforma de los subsidios estuvo precedida por extensas consultas con las partes interesadas y una eficaz campaña de relaciones públicas.
Boletín del FMI: Es verdad que los subsidios energéticos benefician tanto a los consumidores de energía ricos como a los pobres, pero los pobres serían los más damnificados si se los recortara o eliminara. ¿Cómo se los puede proteger?
Sayeh: Como ya dijeron Carlo y Masood, la eliminación de los subsidios energéticos debe ir acompañada de medidas focalizadas que compensen del alza resultante de los precios a los más necesitados. En principio, una transferencia condicional de efectivo centrada en los grupos de ingreso más necesitados es la mejor solución, como ocurrió tanto en Mozambique como en Gabón. Sin embargo, a menos que ya exista un sistema en funcionamiento, esta alternativa quizá no sea viable a corto plazo debido a las limitaciones administrativas. En ese caso se puede ampliar un conjunto de programas en marcha cuidadosamente seleccionados, quizás incorporándoles mejoras para que la focalización sea más eficaz. Por ejemplo, se puede expandir el sistema de autobuses de transporte público, como en Ghana; lanzar programas de distribución de alimentos para los más vulnerables, como en Namibia; o crear programas de empleo del joven y la mujer, como en Nigeria.
Otra alternativa consiste en mantener subsidios para los artículos que los pobres usan mucho, como el queroseno, o para el consumo de electricidad por debajo de cierto nivel. Por ejemplo, Nigeria mantuvo subsidiado el queroseno, pero redujo el subsidio de la gasolina. También hay maneras de diferenciar entre los consumidores de ingreso bajo y más alto, por ejemplo, al tributar la electricidad, o de ayudar a los clientes de ingreso más bajo a financiar los costos de conexión, como en Kenya. Este tipo de medida también puede ayudar a proteger a los hogares de bajo ingreso de los aumentos de precios.
Boletín del FMI: ¿Hay sectores en los que África específicamente tiende a subsidiar la energía? ¿Cómo cambiará la labor del FMI en la región a la luz de las determinaciones del estudio?
Sayeh: Los subsidios de combustibles son mucho más prevalentes en los países que exportan petróleo, en tanto que los grandes subsidios a la electricidad están más o menos generalizados en África subsahariana. En este último caso, los subsidios han desalentado la inversión privada y restringido mucho la capacidad de las empresas estatales de servicios públicos para invertir en nueva capacidad eléctrica. En consecuencia, la producción energética per cápita de África subsahariana no ha aumentado desde mediados de la década de 1980, y eso ha perjudicado la competitividad. Sin un aumento significativo de la capacidad de generación de energía eléctrica, África subsahariana no puede mantener sus tasas de crecimiento económico actuales. Con todo, las empresas estatales de servicios públicos suelen afrontar elevados costos de producción de electricidad, que son la principal causa de los subsidios; por lo tanto, el recorte de los subsidios eléctricos no consiste únicamente en aumentar lo que pagan los consumidores, sino que también requiere una estrategia integral para reducir ineficiencias, mejorar las tasas de cobro e incrementar las economías de escala, entre otras cosas promoviendo el comercio regional de electricidad.
Los niveles relativamente bajos de deuda pública de algunos países representan una oportunidad para hacer una inversión significativa en fuentes de producción energética más baratas. El FMI debe seguir ayudando a las autoridades nacionales a evaluar cuáles son los verdaderos costos —los fiscales y los vinculados a la competitividad y al crecimiento— y quién se está beneficiando realmente de los subsidios energéticos, y lograr que sean totalmente transparentes. Eso informaría mejor las decisiones de la gente sobre las prioridades de gasto y el alcance de las reformas.
Boletín del FMI: ¿Existe una “práctica óptima” para implementar la reforma de los subsidios energéticos?
Cottarelli: No existe una fórmula única para lograr que prospere la reforma de los subsidios. Ahora bien, tras analizar las experiencias de 19 países, determinamos que existen seis elementos clave. El primero es implementar un plan de reforma exhaustivo, que debería implicar objetivos a largo plazo claros, tales como lograr una completa liberalización de los precios y mejorar la calidad de los servicios. El segundo es una amplia estrategia de comunicación y consultas con las partes interesadas. El tercero es un escalonamiento y un ordenamiento adecuados de los aumentos de precios, para que los hogares y los gobiernos puedan ajustar su consumo energético. El cuarto consiste en implementar medidas para proteger a los pobres. El quinto es mejorar la eficiencia de las empresas estatales para ayudarlas a aligerar la carga fiscal. Y el último es despolitizar la fijación de precios del sector energético, algo necesario para que la reforma sea duradera.
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