SAN PABLO, BRASIL. La favela de Paraisópolis limita con el próspero distrito de Morumbi (Foto: Tuca Vieira).
POLÍTICA FISCAL Y DESIGUALDAD DEL INGRESO
La creciente desigualdad observada en los últimos años ha agudizado la presión para usar la política fiscal como herramienta de redistribución del ingreso. Aunque a fin de cuentas es a cada gobierno nacional al que le toca decidir cuánta redistribución debe realizar exactamente el Estado, la concepción de las políticas mismas ejerce una influencia crítica en los efectos que tendrán en la eficiencia y el crecimiento.
La concepción de políticas fiscales redistributivas eficientes y propicias para el crecimiento es el tema que aborda un nuevo estudio sobre la política fiscal y la desigualdad del ingreso elaborado por el personal técnico del FMI. Este estudio se suma a los anteriores trabajos realizados por el personal técnico del FMI para analizar los efectos de la desigualdad sobre el crecimiento. El mes pasado, el Departamento de Estudios del FMI publicó otro documento sobre este tema.
Analizar el efecto de las políticas de tributación y gasto en la eficiencia y la manera en que afectan a las metas de distribución es una tarea que forma parte desde hace tiempo del asesoramiento en materia de políticas brindado por el FMI a los países miembros en el contexto de la asistencia técnica. Una inquietud común de los programas de préstamo del FMI es cómo diseñar medidas de política fiscal que sean coherentes con los objetivos de distribución de las autoridades. El estudio reúne la vasta experiencia del FMI en estos ámbitos.
“La concepción es importante para la redistribución fiscal”, señala David Lipton, Primer Subdirector Gerente del FMI. “Si la redistribución está mal concebida, o si va demasiado lejos, puede provocar distorsiones”, precisó Lipton, “pero algunas políticas fiscales redistributivas —como las que realzan el capital humano de los hogares de bajo ingreso— de hecho pueden ayudar a mejorar la eficiencia y respaldar el crecimiento”.
Tendencias de la desigualdad
“A lo largo de las tres últimas décadas, la desigualdad ha aumentado en la mayor parte de los países. Si bien el nivel de desigualdad se ha reducido en América Latina y África subsahariana en los últimos tiempos, resultan sorprendentes las persistentes diferencias entre una región y otra: América Latina sigue teniendo los índices más altos de desigualdad, y las economías avanzadas, los más bajos”.
Un aspecto que ha captado la atención últimamente es la creciente proporción de la población que percibe el máximo de los ingresos. El estudio sugiere que la tendencia no parece ser uniforme a nivel mundial. En algunas economías, como Estados Unidos y Sudáfrica, los ingresos del 1% más acaudalado han aumentado vertiginosamente en las últimas décadas, pero en Europa continental y Japón se han mantenido mayormente sin cambios. Hay opiniones encontradas sobre las causas de este fenómeno. Algunos observadores destacan el impacto de la globalización y las nuevas tecnologías; otros, las medidas adoptadas, como los recortes de las tasas impositivas; y otros, el comportamiento rentista de los ejecutivos.
La experiencia de los países con la política redistributiva
En el mundo entero, los países han recurrido a distintos tipos de políticas redistributivas para hacer frente a la desigualdad. De acuerdo con el estudio elaborado por el personal técnico del FMI, las economías avanzadas, en promedio, han logrado reducir la desigualdad en aproximadamente una tercera parte, gracias a una combinación de transferencias sociales (por ejemplo, seguro de desempleo y prestaciones de jubilación) e impuestos redistributivos (por ejemplo, impuestos progresivos sobre la renta). Otras prestaciones, como el gasto público en salud, educación y vivienda, ayudan a reducir aún más la desigualdad.
También se ha observado que una combinación adecuada de medidas puede ayudar a compensar los efectos negativos del ajuste fiscal sobre la desigualdad. En casi la mitad de una muestra de 27 economías avanzadas y emergentes de Europa que emprendieron ajustes fiscales en 2007–12, la desigualdad aumentó. Sin embargo, en muchas de estas economías, la labor de concepción de estas medidas permitió atenuar sus efectos. En dos terceras partes de estas economías, las medidas fiscales permitieron reducir la desigualdad o, por lo menos, compensar el efecto de una desigualdad cada vez mayor.
En los países en desarrollo, la política fiscal ha desempeñado un papel más modesto. Los ingresos tributarios son mucho menores (como proporción del producto nacional) en las economías en desarrollo, con la excepción de las economías emergentes de Europa. En términos de la composición, los impuestos al consumo representan una proporción mucho mayor y tienden a ser menos redistributivos que los impuestos sobre la renta. Análogamente, del lado del gasto, el gasto redistributivo —particularmente en protección social— es mucho menor que en las economías avanzadas.
El estudio determinó también que en las economías en desarrollo una proporción mayor del gasto social beneficia a grupos de ingreso más alto. Con la excepción de las economías emergentes de Europa, el 40% más pobre de la población se beneficia de menos de 20% del gasto en protección social. La cobertura de las prestaciones sociales, en términos del porcentaje de los hogares pobres que las reciben, también es baja, excepto en las economías emergentes de Europa y América Latina.
La situación es parecida en lo que respecta al gasto en educación y salud. En muchas economías en desarrollo, el 40% más pobre recibe menos de 40% del total de las prestaciones. Esto se debe a que los pobres suelen carecer de acceso a estos servicios, lo cual contribuye a la desigualdad de oportunidades y atenta contra la movilidad intergeneracional.
Opciones para lograr una redistribución eficiente
De acuerdo con el estudio, la concepción de una política fiscal redistributiva eficiente abarca cuatro dimensiones clave:
• Primero, una política fiscal redistributiva debe ser coherente con los objetivos de la política macroeconómica. El nivel de gasto en redistribución, por ejemplo, debería estar acorde con la estabilidad macroeconómica; además, es necesario comparar los beneficios de un gasto adicional en redistribución con los beneficios de un gasto adicional en otros ámbitos prioritarios, como la infraestructura.
• Segundo, los impuestos y los gastos deberían evaluarse conjuntamente. Por ejemplo, un aumento de la recaudación del impuesto al valor agregado (IVA) utilizado para financiar más gastos en enseñanza primaria podría resultar progresivo en términos netos.
• Tercero, las políticas de redistribución deben estar concebidas de manera que equilibren los objetivos de redistribución y de eficiencia. Algunas políticas redistributivas, como las que fortalecen el capital humano, de hecho pueden promover la eficiencia. Pero en otros casos quizás haya que sacrificar algo.
• Cuarto, las políticas deben diseñarse teniendo en cuenta la capacidad administrativa.
Partiendo de estos principios, se perfila una serie de opciones de reforma que podría lograr la redistribución con eficiencia. Del lado impositivo, algunos países podrían plantearse la posibilidad de imprimir más progresividad al régimen de tributación de la renta. Por ejemplo, en las economías con una tasa plana quizás haya margen para que la tributación de los estratos más altos sea más progresiva. Algunas economías avanzadas también podrían plantearse eximir a los asalariados con baja remuneración del impuesto sobre la renta o de los aportes sociales.
En términos generales, los impuestos al consumo (como el IVA) no son tan eficientes como los impuestos directos para lograr las metas de redistribución. Como los ricos suelen gastar más, en términos absolutos, en artículos de primera necesidad como los alimentos o la energía, se benefician considerablemente cuando esos artículos son objeto de exenciones o tasas más bajas. En estos casos, algunos gobiernos podrían plantearse reducir al mínimo las exenciones y las tasas especiales para incrementar el ingreso de manera eficiente y financiar así con más facilidad el gasto a favor de los pobres. Cuando los programas no puedan llegar a los pobres debido a limitaciones de capacidad, se justifica plenamente hacer alguna diferenciación entre las tasas del IVA (por ejemplo, para alimentos básicos).
Del lado del gasto, los gobiernos podrían proponerse mejorar el acceso a la enseñanza y los servicios de atención de la salud. Según el estudio del FMI, mejorar el acceso de las familias de bajo ingreso a la educación constituye una herramienta eficiente para promover la igualdad de oportunidades y, a largo plazo, también puede reducir la desigualdad del ingreso.
Con el mismo ánimo, ampliar el acceso de los pobres a los servicios de atención de la salud en las economías en desarrollo también puede contribuir a promover la igualdad de oportunidades de manera eficiente. En las economías avanzadas, mantener el acceso de los pobres a los servicios de salud durante períodos de restricción del gasto público es también congruente con una redistribución eficiente.
Estas políticas pueden beneficiar a todas las partes interesadas y, a la vez, mejorar tanto la igualdad como la eficiencia.
