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Guinée -- Conclusions de la Mission FMI afférant aux consultations au titre de l'article IV des statuts du Fonds, le 10 mai 2003
le 10 mai 2003
le 10 mai 2003
Guinée—Conclusions de la Mission FMI afférant aux consultations au titre de l'article IV des statuts du Fonds |
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Conakry, le 10 mai 2003 |
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Afin d'effectuer les consultations au titre de l'article IV des statuts du Fonds pour l'année 2003, une mission du FMI, conduite par M. Pierre van den Boogaerde, a séjourné à Conakry du 28 avril au 11 mai 2003. Une équipe de la Banque Mondiale, conduite par M. Ezzeddine Larbi, ainsi que l'Union Européenne, ont aussi pris part aux discussions.
Avec l'équipe gouvernementale conduite par S.E.M. Cheick Ahmadou CAMARA, Ministre de l'Économie et des Finances, et avec la participation du Gouverneur de la Banque Centrale de la République de Guinée (BCRG), M. Ibrahima Cherif BAH, la mission conjointe a discuté de la situation macroéconomique et des réformes structurelles de 2002 ainsi que des politiques économiques et mesures structurelles prévues pour 2003 et le moyen terme. Dans le cadre de ses réunions sectorielles, la mission a eu des entretiens fructueux avec M. Niankoye Sagno, Ministre du Plan, El-hadj Oumar Kouyaté, Ministre de la Pêche et de l'Aquaculture, M. Alpha Mady Soumah, Ministre des Mines et de la Géologie, M. Mamadou Sylla, Ministre de la Justice Garde des Sceaux, les départements de l'agriculture et l'élevage, de l'industrie et du commerce et les autres ministres en charge des secteurs prioritaires sur la mise en œuvre de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté (SRP) de la Guinée. Enfin, avec le Comité National de Lutte contre la Corruption (CNLC), la mission a débattu sur la lutte contre la corruption. La mission exprime ses vifs remerciements aux autorités tant pour leur accueil chaleureux, que pour la qualité et la franchise des discussions qui ont marqué ses travaux.
La situation économique de la Guinée en 2002 a été fortement affectée par le ralentissement de la croissance de l'économie mondiale et ses effets négatifs sur les cours de la bauxite et des autres produits d'exportation de la Guinée, par l'insécurité aux frontières du sud, par l'incertitude créée par les évènements survenus en Côte-d'Ivoire depuis septembre 2002, et par l'absence de concours extérieurs. Toutefois, le taux de croissance de l'économie a atteint 4,2% tel que projeté, grâce surtout à une bonne production agricole et à une activité soutenue dans le secteur secondaire. Cette production agricole abondante a, à son tour, contribué à contenir le taux d'inflation mesuré par l'indice des prix à la consommation à 3% en moyenne, mais, du fait de la forte croissance de la masse monétaire, le taux d'inflation en glissement annuel s'est accéléré au second semestre pour se situer à 6,1% à fin décembre. Le déficit du compte courant extérieur (transferts exclus) s'est aggravé, passant de 3,8% du PIB en 2001 à 7,5% du PIB en 2002, du fait d'une légère détérioration des termes de l'échange et d'un accroissement élevé des importations, notamment celles des produits pétroliers.
Au niveau des finances publiques, les facteurs exogènes ont—;à travers des moins-values sur la contribution des sociétés minières aux recettes de l'État et surtout des dépenses non prévues dans le domaine sécuritaire—;exercé de fortes pressions sur l'exécution du budget de l'État. Renversant les faiblesses au niveau des revenus des dernières années, les recettes en 2002 ont atteint 12% du PIB, en nette hausse par rapport à 11,3% du PIB en 2001. Ces recettes se décomposent en recettes minières et non minières à hauteur de 2,3% et 9,7% du PIB, respectivement. Les dépenses courantes primaires ont connu un dépassement d'environ 100 milliards de francs guinéens (FG) (1,6% du PIB) par rapport aux prévisions. La moitié de ce dépassement est due à des dépenses imprévues au titre de la sécurité, le solde se composant de dépenses électorales non prévues, celles liées à la montée satellitaire et d'autres dépenses résultant de faiblesses dans le suivi de l'exécution budgétaire. Il est à noter que la totalité des dépenses au titre des secteurs sociaux prioritaires, la dette publique extérieure et les avances sur consommations d'électricité, d'eau et de téléphone ont été réglées comme prévu. Du fait de ces évolutions, le solde primaire était 1,9% du PIB en deçà des prévisions. Le déficit budgétaire global (base caisse) en année pleine a atteint 7,1% du PIB, deux fois supérieur aux prévisions, du fait de moins-values significatives sur les déboursements de l'aide extérieure (dépassant 1% du PIB), d'un montant important de transferts aux autres administrations publiques, et d'une forte réduction des arriérés intérieurs par le biais d'une titrisation.
La politique monétaire en 2002 s'est caractérisée par une baisse importante des avoirs extérieurs de la BCRG, une forte hausse des avoirs intérieurs nets du fait de l'important endettement de l'État auprès du système bancaire, et un accroissement significatif de la base monétaire résultant en une surliquidité. La chute des avoirs extérieurs de 60,7 millions de dollars EU à fin 2001 à 26,4 millions de dollars EU à fin 2002 fut la résultante notamment de la non-mobilisation des concours extérieurs et des dépenses imprévues au titre de la sécurité. Les avoirs intérieurs nets de la BCRG se sont accrus de plus de 50%, essentiellement suite au financement monétaire du déficit budgétaire ; au total, le crédit bancaire net à l'État s'est accru de 3,6% du PIB. Contrairement aux entendements, la BCRG a émis un montant insuffisant de titres de régulation monétaire afin d'éponger la surliquidité bancaire. De ce fait, la masse monétaire a augmenté de 19,2% en 2002, soit le double du taux de croissance escompté. La croissance du crédit au secteur privé a été de 7,5% en 2002.
La politique de change a continué d'opérer au travers des adjudications mensuelles par la BCRG au marché aux enchères de devises. En 2002, la valeur nominale du franc guinéen est resté pratiquement stable par rapport au dollar EU, indiquant implicitement une politique de fixité du taux de change nominal officiel par rapport au dollar EU. Par contre, elle s'est dépréciée d'environ 13% vis-à-vis de l'Euro et d'environ 5% en termes effectifs réels. L'écart entre le taux du marché officiel et celui du marché parallèle est resté aux environs de 2%. Toutefois, la mission a noté une amplification du phénomène de désintermédiation, notamment par un volume grandissant d'importations financées par le biais de dépôts détenus à l'étranger.
Des avancées notables ont été accomplies en matière de réformes structurelles. Dans le domaine des finances publiques, la connexion des comptes du Trésor à la chaîne des dépenses a été réalisée et une base de données pour la Division des Enquêtes et Recherche à la Direction Nationale des Impôts a été créée. Dans le domaine monétaire, les instructions et règlements visant à assurer la conformité de la réglementation prudentielle aux principes de base du Comité de Bâle ont été émis, le projet de la nouvelle Loi bancaire a été transmis pour avis et observations, et les règles d'inspection des organismes de microfinance ont été mises en place. Huit entreprises publiques ont été soit privatisées, soit liquidées. Concernant la lutte contre la corruption, les audiences publiques, médiatisées, relatives aux dossiers de détournements de deniers publics transmis par le CNLC à la Justice ont démarré en Novembre 2002, mais le rythme de l'examen des dossiers a été très lent.
Commentaire Général
Les perspectives économiques pour 2003 pourraient être caractérisées par une croissance ralentie, une accélération de l'inflation, et des pressions au niveau du taux de change du franc guinéen. La mission a discuté des sources de la croissance, de la politique de change et des politiques nécessaires pour ramener l'inflation à un niveau bas et encourager sur le moyen terme une croissance forte et durable en ligne avec les objectifs de la Stratégie de Réduction de la Pauvreté.
Secteur réel
L'économie guinéenne a connu une croissance du PIB réel d'environ 4% depuis 1996, à l'exception de l'année 2000 à cause de l'impact des conflits frontaliers. Cela s'est traduit par une augmentation du revenu par tête d'habitant d'environ 1% par an, un niveau insuffisant pour réduire la pauvreté de façon significative. De ce fait, le Document Stratégique de Réduction de la Pauvreté (DSRP) tablait sur une accélération de cette croissance, accompagnée d'une meilleure répartition de ses fruits. Toutefois, la prévision initiale d'une croissance de 4,9% pour 2003 ne pourra être atteinte. Malgré de bonnes perspectives pour la campagne agricole, les nombreuses coupures d'électricité obèrent le secteur manufacturier et l'activité commerciale, et la croissance du PIB réel a été revisée à 3,6%. La mission a eu de nombreuses discussions sur les sources de la croissance et sur les mesures nécessaires pour accélérer le rythme de croissance de façon durable, comprenant le rétablissement de la stabilité économique et financière, l'intensification de l'agriculture, l'amélioration des infrastuctures de base (en particulier l'électricité, l'eau, et le transport), le renforcement de l'environnement institutionnel, légal et réglementaire, une meilleure intermédiation financière, et la poursuite des réformes structurelles. La poursuite sans relâche des efforts dans ces domaines devrait permettre d'atteindre une croissance dépassant les 5,5% dans le moyen terme, en ligne avec les projections du DSRP. La mission a également présenté un scénario pessimiste, impliquant une relâche de la discipline budgétaire et de la gouvernance, la poursuite d'une politique monétaire accommodante et un environnement extérieur un peu moins favorable, notamment au niveau des prix des minéraux. Dans ce cas, la croissance resterait autour de 3,4% en moyenne sur le moyen terme et obérerait les objectifs de réduction de la pauvreté.
Le plus grand acquis économique de la Guinée dans la dernière décennie est d'avoir maintenu l'inflation à un niveau bas. Toutefois, la forte croissance de la masse monétaire depuis le second trimestre de 2002 a contribué à une accélération significative de l'inflation, qui a atteint 10,4% en glissement annuel à fin mars 2003. Cette poussée inflationiste devrait se prolonger jusqu'au milieu de l'année suite également aux effets de la hausse des prix de carburants intervenue en mars, et pourrait ensuite se tasser si la masse monétaire se dégonflait. D'après les estimations de la mission, l'inflation en moyenne pour 2003 devrait se situer à hauteur de 6,2% (et de 9,6% dans le scénario pessimiste). Ramener l'inflation à un niveau bas dans le moyen terme impliquera une grande rigueur afin de garantir un ralentissement dans la croissance de la masse monétaire.
Politique fiscale
Le problème fondamental dans le domaine fiscal est la faiblesse du niveau des revenus, entrainant une insuffisance de ressources consacrées aux investissements et aux services publics essentiels, y compris dans les secteurs sociaux. La mobilisation des revenus est restée en dessous de 12% du PIB ces dernières années, bien en deçà d'une moyenne d'environ 18% du PIB pour les pays de la sous-région, et de l'objectif de 20% du PIB inscrit dans les critères de convergence de la seconde zone monétaire de la CEDEAO. Cette faible mobilisation est essentiellement due à un champ exceptionnellement vaste d'exonérations, à la baisse des recettes du secteur minier, aux faiblesses institutionnelles des administrations fiscales et douanières, et à la fraude. Toutefois, des progrès importants commencent à être réalisés. En 2002, les recettes non-minières on atteint 9,7% du PIB, en hausse de 1,2% du PIB par rapport à 2001. Le niveau prévu à ce titre est de 10,6% en 2003, une nouvelle hausse de 0,9% du PIB. La poursuite d'une amélioration du niveau de recettes non-fiscales serait le fruit d'une volonté d'élargir l'assiette fiscale et des réformes dans les administrations de recettes permettant de contrecarrer la baisse des recettes minières suite à la chute des prix internationaux observée ces dernières années. La mission a discuté la poursuite de ces réformes, en particulier l'adoption des mesures préalables pour l'introduction du TEC de l'UEMOA et la poursuite du renforcement des administrations fiscales et douanières.
Les progrès dans la gestion des dépenses ont été mitigés ces dernières années. D'une part, les dépenses publiques sont maintenant établies dans un cadre à moyen terme et administrées par une chaine informatisée, et ont bénéficié d'une déconcentration budgétaire pour en améliorer l'impact. Par ailleurs, la part dévouée aux secteurs sociaux est en nette hausse. D'autre part, ces progrès n'ont pas empêché des dépassements significatifs en 2001 et 2002. De ce fait, la mission a discuté des efforts supplémentaires pour contrôler le niveau des dépenses, y compris le traitement de la totalité des dépenses publiques par le biais du système informatisé, et pour améliorer la déconcentration budgétaire et la traçabilité des dépenses, notamment par le biais d'un renforcement du cadre à moyen terme. Elle a également insisté sur le besoin de continuer à favoriser les dépenses dans les domaines sociaux.
Une poursuite de l'augmentation des recettes et un meilleur contrôle des dépenses permettront d'améliorer progressivement le solde de base et de réduire le déficit global et l'endettement de l'État auprès du système bancaire. Afin de limiter la création monétaire, le financement des besoins de trésorerie de l'État devrait se faire essentiellement par le biais d'émission de bons du trésor, et, progressivement, par des émissions d'emprunts obligataires d'État auprès du secteur financier non-bancaire et du public.
Politique monétaire et de change
La politique monétaire s'est caractérisée par une relative stabilité au cours des cinq dernières années, malgré certains dérapages en 2000, avec notamment une hausse modérée de la masse monétaire, un endettement maîtrisé de l'État vis-à-vis du système bancaire, et le maintien d'un niveau satisfaisant d'avoirs extérieurs nets, résultant en un taux d'inflation maîtrisé. Ces acquis ont été mis en danger par les dérapages observés depuis le second trimestre de 2002: augmentation très importante du crédit à l'État, de la monnaie de base et de la masse monétaire, baisse substantielle des avoirs extérieurs nets, et retour à une inflation à deux chiffres en glissement annuel. La politique monétaire doit tirer les leçons de ces dérapages en (i) adoptant une gestion de la liquidité plus active; (ii) instaurant de meilleures conditions pour l'intermédiation bancaire et le financement du secteur privé; et (iii) suivant une politique de change déterminée par les conditions du marché.
La mission a indiqué que la politique monétaire devra veiller dans le moyen terme à la stabilité des aggrégats monétaires, notamment par un désendettement progressif de l'État auprès du système bancaire et une gestion active de la liquidité. Il est essentiel, pour ce faire, que la banque centrale assure un financement sain des besoins de trésorerie de l'État, par l'usage de bons du Trésor, et ne permette pas, comme elle l'a fait récemment, le financement par le crédit de la banque centrale. Par ailleurs, le désendettement de l'État permettra une reconstitution des avoirs extérieurs bruts de la banque centrale. La masse monétaire devrait croître en ligne avec la croissance du PIB nominal, maintenant la vitesse de circulation constante. Pour atteindre cet objectif, la banque centrale devra utiliser activement son principal instrument de politique monétaire, les titres de régulation monétaire. Enfin, la réduction du crédit au gouverment devrait permettre une augmentation significative du crédit au secteur privé en phase avec les besoins de développement de l'économie.
En matière de politique de change, au premier trimestre de 2003, la stabilité du franc guinéen par rapport au dollar EU aux adjudications mensuelles au marché aux enchères de devises s'est poursuivie. Par contre, l'écart entre le taux du marché officiel et celui du marché parallèle s'est progressivement élargi et a dépassé les 5% en mars 2003, représentant une restriction de change aux termes de l'Article VIII des statuts du Fonds. La mission a indiqué que le taux de change pourrait déjà être structurellement surévalué au vu de la faible réponse des biens exportables à une variation du taux. Une aggravation de cette surévaluation nuirait à la compétitivité de l'économie et entrainerait à terme le besoin d'effectuer une forte dévaluation avec des effets déstabilisants pour l'économie. Une libéralisation du processus de formation des taux sur le marché officiel serait de loin la meilleure solution. Les autorités ont répondu qu'un certain contrôle du cours officiel était nécessaire du fait de l'impact immédiat sur le niveau des prix et de la faible incidence d'une dépréciation sur l'offre à l'exportation à cause d'entraves structurelles. La mission a débattu cette position en indiquant que le taux de change de référence pour la formation des prix est le taux du marché parallèle vu l'étroitesse des volumes de transactions sur le marché officiel, et que le maintien d'un taux surévalué ne peut que renforcer la faible élasticité des exportations au taux de change.
Un ensemble de mesures structurelles devra accompagner la politique monétaire pour renforcer l'efficacité et la stabilité du système financier guinéen. L'informatisation du plan comptable bancaire suit son cours et, à fin mars 2003, la BCRG a mis en place un dispositif pour lutter contre le blanchiment de capitaux. Par ailleurs, le cadre réglementaire du système bancaire sera renforcé par le passage au parlement de la nouvelle Loi bancaire et par le renforcement des normes prudentielles. Le paysage bancaire apparaît relativement sain. Les banques respectent généralement les ratios prudentiels ainsi que les normes en matière de la position de change et de contrôle interne. La recapitalisation de la seule banque encore en difficulté devrait intervenir avant fin juin 2003. De la même façon, le paysage de la microfinance a été assaini. La liquidation du Crédit Mutuel de Guinée et l'indemnisation des déposants devrait être achevée en juillet 2003. Le Crédit Rural de Guinée fonctionne bien et d'autres entitées privées ont commencé à opérer sur ce marché. Un cadre juridique et réglementaire approprié pour ce secteur a été mis en place, et les contrôles sur pièces et sur place ont été initiés.
La gestion de la liquidité de la BCRG continue de s'améliorer avec l'appui de l'assistance technique du FMI. Suite aux recommendations de la mission d'évaluation des mesures de sauvegarde conduite par le FMI en mai 2002, la BCRG a adopté l'utilisation des normes internationales de comptabilité (IAS) comme cadre de diffusion des états financiers de la banque centrale à partir de l'exercice 2003, et trois autres mesures importantes (la création d'un comité d'audit, l'audit des réserves de change et l'audit des états financiers de la BCRG) seront exécutées selon le calendrier prévu.
Comptes extérieurs
La Guinée a des atouts majeurs favorisant le commerce extérieur, notamment un emplacement stratégique vis-à-vis des pays voisins enclavés. Malgré cela, l'évolution du commerce extérieur de la Guinée a été nettement en deçà de la croissance du PIB, principalement à cause de nombreuses entraves administratives. Depuis le début de l'année 2003, le gouvernment s'est attelé à lever certaines de ces entraves, notamment en éliminant les barrages routiers et les 17 points de passage qui existaient au port de Conakry, et compte poursuivre ses efforts dans ce domaine.
Pour le moyen terme, le taux annuel moyen de croissance des exportations est prévu autour de 3% en volume, toujours en dessous de la croissance du PIB, reflétant la poursuite de la domination des produits miniers et l'absence d'une diversification significative. Les importations sont prévues de croître d'environ 6% en moyenne par an. En conséquence, le compte courant de la balance des paiements (dons compris) devrait légèrement se déteriorer de 5 ¼ % du PIB en 2003 à environ 6% en 2008. En termes de mois d'importations de biens et services non-facteurs, les avoirs extérieurs bruts sont prévus d'atteindre cinq mois en 2008, par rapport à 2 mois en 2003.
Les capacités en matière d'amélioration de la gestion de la dette ont été renforcées, notamment avec l'assistance depuis juin 2002 de Debt Relief International (DRI). La collecte de conventions de dettes et la mise à jour de la base de données sur le logiciel Excel se poursuit, des fiches de saisies pour les nouvelles conventions ont été établies, les matériels informatiques et les logiciels ont été acquis, et le personnel a suivi des formations. Il en résulte une amélioration de la procédure de paiement du service de la dette, et un meilleur potentiel de suivi de la soutenabilité de la dette. Les indicateurs de la soutenabilité de la dette se sont aggravés par rapport aux calculs faits lors du point de décision de l'Initiative PPTE, reflétant essentiellement la baisse de la valeur des exportations (d'environ 20% en moyenne annuelle) et des revenus fiscaux.
Mesures structurelles
Les nombreuses coupures d'eau et d'électricité depuis le second semestre de 2002 démontrent l'urgent besoin de restructuration et privatisation des entreprises publiques, en particulier au niveau des infrastructures (eau, énergie et télécommunications), du renforcement des cadres réglementaires, et d'une amélioration de la collecte des consommations. Sans une réforme en profondeur de ces secteurs, l'économie guinéenne ne pourra s'engager sur un sentier de croissance durable. Dans le secteur de l'eau, l'objectif du gouvernement est de confier la gestion du service d'exploitation à un opérateur privé, dans le cadre d'un contrat d'affermage amélioré. En ce qui concerne l'électricité, le gouvernement pousuit ses efforts pour relever le taux de productivité et pour confier l'exploitation de ce service à une concession privée.
La mission a noté avec satisfaction la volonté des autorités d'améliorer le fonctionnement de la justice. Les chantiers en instance comprennent entre autres la redéfinition du rôle des magistrats, l'adoption du statut particulier de la magistrature, une réglementation sur la profession des avocats visant la liberté du barreau, une application effective des textes d'application du traité de l'OHADA, et une meilleure exécution des décisions de justice. Par ailleurs, le fléau de la corruption continue à perméer la société guinéenne et à freiner la croissance et la réduction de la pauvreté. La corruption impose des surcoûts qui diminuent la compétitivité des entreprises exportatrices, décourage l'investissement, tant intérieur qu'étranger, minore la collecte des recettes fiscales, et affecte la qualité des services publics, ainsi que leur accès, en particulier pour les plus pauvres. Le CNLC a entamé ses enquêtes sociologiques couvrant tout le territoire afin d'établir une stratégie nationale de lutte contre la corruption et poursuivra ses investigations de cas de corruption. Egalement, le Ministère de la Justice a mis en place un comité paritaire pour définir les procédures et les relations fonctionnelles entre le CNLC et la Chancellerie.
IV. Cadre Strategique de lutte contre la Pauvrete
La mise en œuvre de la stratégie de réduction de la pauvreté de la Guinée, telle que présentée dans son DSRP, a permis, au cours des deux dernières années, de faire des progrès non négligeables dans l'amélioration des conditions de vie de la population. Ces progrès sont significatifs dans les domaines de l'enseignement primaire et technique, la santé, l'hydraulique villageoise, l'assainissement urbain, et les pistes rurales. En particulier, dans le secteur de l'éducation, le taux brut de scolarisation du primaire est passé de 56% en 1999 à 62% en 2001 et à 71% en 2002, dans lequel le taux brut de scolarisation des filles est passé de 40% en 1999 à 51% en 2001 et 61% en 2002. Dans le secteur de la santé, les taux de vaccination (DTP3) des enfants de moins d'un an est passé de 45% en 2000, à 50% en 2001, et à 55% en 2002. L'allocation des ressources dans le budget 2003 a été faite de manière déconcentrée sur la base des priorités définies par les populations et contenues dans le DSRP. Les efforts importants en matière de l'exécution budgétaire en faveur des secteurs sociaux ont été poursuivis en 2003, et il est prévu de persévérer dans ce domaine.
Suite aux ateliers de consultations à travers le pays, le gouvernement élabore les stratégies régionales de réduction de la pauvreté et prépare le premier rapport de mise en œuvre du DSRP, lequel présentera une évaluation rigoureuse pour constituer les bases d'une mise à jour de la stratégie.
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