Les déclarations de fin de mission

Togo -- Consultations 2007 au titre de l'Article IV, Déclaration finale de la mission du FMI

le 13 mars 2007

1. Une équipe du FMI a séjourné au Togo du 28 février au 13 mars 2007 pour des discussions dans le cadre des consultations au titre de l'Article IV pour l'année 2007 et l'examen de la performance du pays au regard du Programme de référence. Les discussions au titre de l'Article IV ont surtout porté sur la mise en place d'une stratégie de réforme à moyen terme pour relever le taux de croissance économique et poser les jalons de la viabilité budgétaire et d'une bonne position des réserves extérieures. La mission a également abordé les mesures susceptibles d'atténuer les risques macroéconomiques à court terme et favoriser le rétablissement des relations financières avec la communauté des bailleurs de fonds.

I. Evolutions économiques récentes et perspectives a court terme

2. Le Togo a amorcé une reprise économique modeste, avec une croissance du PIB réel de 2.0 pour cent en 2006 et une prévision de croissance de 3 pour cent pour 2007.Après un ralentissement en 2005, la croissance du PIB réel en 2006 a été tirée par les services liés au commerce régional, qui ont permis de compenser le ralentissement de la croissance imputable à la crise de la filière coton. Pour 2007, l'accroissement des investissements publics et une relance de la production cotonnière devraient être le moteur la croissance économique. Après avoir culminé en 2005, l'inflation a régressé pour atteindre seulement 2,25 pour cent en 2006. Toutefois une croissance soutenue de la masse monétaire pourrait contribuer à un léger rebond de l'inflation en 2007. Le déficit du compte courant extérieur s'est creusé, atteignant environ 6.0 pour cent du PIB en 2006, à cause du renchérissement du cours des produits pétroliers et de la baisse des exportations de coton, et il devrait se stabiliser à ce niveau en 2007. La compétitivité extérieure a été entravée par l'appréciation de l'euro (et partant du franc CFA) par rapport au dollar, par la hausse des cours du pétrole et par le fléchissement des prix à l'exportation.

3. L'exécution de la politique budgétaire s'est améliorée au second semestre de l'année 2006. Le déficit primaire qui a atteint 1.0 pour cent du PIB en 2006, a été légèrement plus élevé que les prévisions budgétaires. Cette situation s'explique en partie par le niveau important des dépenses discrétionnaires exécutées au moyen de procédures exceptionnelles au premier semestre de l'année. Le gouvernement a réduit ces procédures au deuxième semestre et n'a pas accumulé d'arriérés intérieurs pour la première fois depuis des années. Le recouvrement des recettes s'est fait de manière résolue, en partie grâce aux réformes de l'administration fiscale et des douanes, et aux profits exceptionnels versés par la BCEAO à fin 2006 à l'issue de l'opération de démonétisation. L'accumulation rapide des arriérés vis-à-vis des créanciers extérieurs s'est toutefois maintenue, avec pour conséquence un niveau d'endettement extrêmement élevé et peu soutenable. Le produit de l'emprunt obligataire sur le marché régional en février 2006 a permis de relancer les investissements et de réduire les arriérés intérieurs, en procédant notamment au paiement des arriérés aux agents de l'État aux producteurs de coton. Pour la première fois depuis des années, les engagements de dépenses et les ordonnancements ont été clôturés respectivement à la fin novembre et à la fin décembre 2006.

4. Le budget 2007 constitue un gage à la stabilité macroéconomique en cette année électorale, avec un recul envisagé du déficit du solde primaire à 0,5 pour cent du PIB. Le redressement des finances publiques passe par l'application de mesures visant à favoriser le recouvrement des recettes fiscales grâce à de nouvelles réformes de l'administration des impôts, notamment à travers des contrôles fiscaux et l'informatisation des services des douanes. Ces améliorations devraient permettre de générer des recettes équivalant à 16,5 pour cent du PIB en 2007, ce qui est conforme au niveau atteint en 2006, en excluant les profits exceptionnels versés par la BCEAO et le recouvrement d'arriérés d'impôts. L'un des objectifs majeurs à poursuivre cette année consiste à réduire au minimum les dépenses exécutées selon des procédures exceptionnelles et à améliorer le suivi de l'exécution des budgets, dans le but d'assurer un meilleur contrôle des dépenses discrétionnaires. Toutes ces mesures permettront de réduire les dépenses non prioritaires et d'accroître les dépenses affectées à la santé, à l'éducation et aux infrastructures publiques, ainsi que le prévoit le budget 2007.

5. L'augmentation de la masse monétaire s'est accélérée, atteignant 22 pour cent en douze mois à décembre 2006, en dépit des difficultés persistantes que connaissent différentes banques. La monnaie fiduciaire et les dépôts enregistreraient une croissance très rapide grâce en partie à une forte augmentation du volume des transferts en provenance de l'étranger et à des flux de capitaux à court terme liés au commerce régional. Un certain nombre de banques ont un taux de capitalisation insuffisant et subissent le poids des créances douteuses, notamment celles des sociétés publiques de coton et de phosphate. Les autorités togolaises et la Commission bancaire de l'UMOA suivent la situation de près, et ont réalisé d'énormes progrès dans l'élaboration d'une stratégie de restructuration, avec le soutien d'une mission d'assistance technique du FMI.

II. Principaux défis économiques

6. Les principaux défis économiques auxquels le Togo aura à faire face sur le court terme seront d'atténuer les risques macroéconomiques et créer les conditions propices à des réformes économiques plus vastes. La mission a en particulier, recommandé aux autorités d'accorder une attention particulière à:

• La maîtrise des pressions exercées sur les services fiscaux à la veille des élections parlementaires prévues au milieu de l'année 2007, afin d'atteindre les objectifs budgétaires de 2007 et éviter une nouvelle accumulation d'arriérés intérieurs. Pour ce faire, il faudra mettre un terme aux procédures exceptionnelles de dépenses, améliorer le suivi des dépenses et renforcer l'administration fiscale ;
• Un suivi permanent des facteurs responsables de la croissance de la masse monétaire, des tensions éventuelles sur les prix, et de la capacité du secteur bancaire à absorber la forte augmentation de la liquidité survenue récemment ;
• La mise en _uvre des réformes structurelles prioritaires afin de rétablir la confiance et d'assurer la viabilité de la reprise économique enregistrée récemment. Au nombre des mesures indispensables figurent, l'audit des entreprises publiques et de la dette intérieure, le remboursement des arriérés aux producteurs de coton et l'amélioration de la situation financière des banques ;
• La reprise des relations avec la communauté des bailleurs de fonds pour soutenir la réhabilitation des services sociaux, des infrastructures publiques et des capacités institutionnelles. Il faut à cet effet finaliser le DSRP-I et trouver une solution aux arriérés vis-à-vis des organisations multilatérales.

7. Le défi crucial à moyen terme consiste à instaurer durablement une croissance économique plus forte après une période de 25 années marquées par le tassement du revenu par habitant. Les autorités sont en train de formuler un vaste programme de réformes économiques visant à améliorer le niveau de vie de la population. La mission a salué cet effort et souligné l'importance qu'elle accorde :

• A l'amélioration de la gouvernance budgétaire et des finances publiques grevées par les faiblesses du contrôle des dépenses, le niveau élevé de la dette publique et le faible volume de l'assistance extérieure ;
• Au relèvement de la productivité économique, qui est limitée par le déficit en matière d'infrastructures publiques (notamment dans le secteur de l'énergie), l'insuffisance des ressources affectées à la santé et à l'éducation, un climat des affaires peu favorable, et de manière plus générale la faiblesse des institutions ;
• A la réduction du déficit du compte courant pour éviter la dépendance vis-à-vis des flux de capitaux à court terme et atténuer les risques de chocs extérieurs éventuels.

III. Élaboration d'une stratégie de réforme économique à moyen terme

8. L'instauration d'une croissance économique durable et plus marquée exigera une stratégie cohérente de réformes économiques et une augmentation de l'aide extérieure. Les réformes économiques seront déterminantes pour, (i) inverser la tendance à la baisse du niveau de vie des populations ; (ii) réaliser des objectifs budgétaires de 2007 ; (iii) éviter une nouvelle accumulation d'arriérés ; (iv) résorber la dette publique pour la ramener à un niveau viable ; (v) réduire la vulnérabilité de l'économie aux chocs financiers internes et externes potentiels ; et (vi) renforcer les institutions publiques et améliorer les indicateurs de développement humain.

9. Les autorités ont abordé avec la mission les grandes lignes d'une stratégie de réforme axée sur la croissance. Le gouvernement s'attelle à l'actualisation du Document intérimaire de stratégie pour la réduction de la pauvreté et la croissance de 2004 (DSRP-I) et a achevé l'enquête sur la pauvreté. De manière générale, le DSRP-I définit les sources de la croissance ainsi que les facteurs qui la limitent, de même qu'il identifie les politiques et projets susceptibles de favoriser une croissance économique plus vigoureuse par i) le redressement des finances publiques et l'amélioration de la gouvernance budgétaire; ii) l'amélioration du climat des affaires ; (iii) le développement du secteur financier ; (iv) la réforme du secteur agricole ; v) un meilleur accès à la santé et à l'éducation ;et (vi) la réhabilitation des infrastructures publiques, notamment dans le secteur de l'électricité, l'eau et les transports. Les autorités ont, à titre préliminaire, identifié un ensemble de réformes prioritaires, établi des estimations de coût et discuté avec la mission de la mise en place d'un cadre macroéconomique à moyen terme.

10. L'amélioration de la situation des finances publiques et de la gouvernance budgétaire sera indispensable pour contenir les besoins de dépenses dans la limite des ressources disponibles. La mission a recommandé l'augmentation du solde budgétaire primaire afin de dégager un excédent d'au moins 0,75 pour cent du PIB à l'horizon 2010 pour éviter d'accumuler de nouveaux arriérés et d'éviter de faire appel à de nouveaux emprunts. Le redressement des finances publiques pourrait être réalisé grâce l'augmentation progressive des recettes budgétaires pour atteindre 18 pour cent du PIB à l'horizon 2010, par la poursuite des réformes destinées à renforcer l'administration des impôts et à simplifier et rationaliser le code fiscal et douanier. Les budgets futurs devraient identifier des économies à réaliser au niveau des dépenses non prioritaires afin de dégager des ressources pour le financement des mesures de renforcement des institutions, de restructuration des banques et des entreprises publiques et le cofinancement des projets financés par les bailleurs de fonds dans les domaines de la santé, de l'éducation et des infrastructures publiques. À cet effet, il faudra initier des mesures vigoureuses de renforcement de la gouvernance budgétaire en améliorant le suivi, la programmation et le contrôle des dépenses.

11. La stratégie de réforme de l'économie togolaise devra s'appuyer sur une augmentation de l'aide extérieure et un allègement global de la dette dans le cadre de l'initiative PPTE. Le désengagement des bailleurs de fonds depuis une décennie a affaibli les capacités institutionnelles de l'État, entravé la fourniture des services d'éducation et de santé et gravement érodé la qualité des infrastructures publiques. Même en se fondant sur des hypothèses très optimistes, la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) nécessitera une assistance extérieure beaucoup plus importante que ne le prévoient les autorités. Même si l'objectif du Togo se limitait exclusivement à augmenter le montant des dépenses sociales et d'investissement sur financements extérieurs pour atteindre la moyenne régionale, le pays devra identifier un volume annuel d'assistance extérieure équivalant à trois fois le niveau dont il a bénéficié en 2006. Il faudra à cet effet achever dans les délais la préparation du DSRP-I et mener à terme les mesures de modernisation de la gestion des finances publiques. Les engagements de financement des bailleurs de fonds, l'exécution satisfaisante du programme de référence et l'identification d'un mécanisme pour l'apurement des arriérés vis-à-vis des créanciers extérieurs permettront au Togo de réunir les conditions nécessaires à la conclusion d'un accord FRPC avec le FMI, ce qui pourrait lui permettre à terme de bénéficier d'un allègement de sa dette dans le cadre de l'initiative PPTE et de l'IAMD.

12. La compétitivité extérieure a été érodée autant par des facteurs structurels que par les variations des prix relatifs. L'évolution défavorable des termes de l'échange et l'appréciation du taux de change réel depuis la dévaluation de 1994 ont contribué au ralentissement de la croissance économique, à un faible niveau des exportations et à un déficit important du compte courant. Le franc CFA n'est pas considéré comme étant actuellement sujet à un désalignement significatif dans l'ensemble de la région UEMOA, et le taux de change réel au Togo a au cours de ces dernières années, toujours été proche de la moyenne régionale. Cependant, la compétitivité extérieure du Togo est fortement entravée par des termes de l'échange défavorables, un climat des affaires peu propice et les délestages et le service peu performant des Télécommunications.

13. La mission a recommandé de s'appuyer sur le redressement des finances publiques et les réformes structurelles pour relancer la croissance économique et la compétitivité extérieure dans le cadre du régime de change actuel.L'appartenance du Togo à l'union monétaire régionale (UMOA) a constitué un gage de stabilité macroéconomique, qui lui a permis de maintenir un faible niveau d'inflation et de bénéficier d'une ouverture vers les marchés régionaux. En dépit de l'appréciation récente du taux de change réel, le niveau des salaires au Togo demeure compétitif comparativement aux autres pays de l'UEMOA, et les politiques doivent par conséquent privilégier le relèvement du taux de croissance de la productivité afin de renforcer la compétitivité extérieure du pays. Les politiques fiscales peuvent contribuer à la réalisation de cet objectif en augmentant les recettes et en réorientant les dépenses vers l'éducation, la santé et les investissements publics. Ces initiatives doivent être complétées par une amélioration du climat général des affaires, le développement du secteur financier et des réformes des entreprises publiques et du secteur agricole. Ces réformes pourraient soutenir la croissance du secteur privé et favoriser un flux d'investissement direct étranger, créant ainsi la base d'une reprise future des exportations et de la productivité.

14. Une des réformes prioritaire devrait porter sur l'amélioration de l'environnement des affaires afin de favoriser une croissance induite par le secteur privé et l'investissement étranger. Les enquêtes internationales montrent que l'environnement des affaires au Togo est considéré comme étant très peu satisfaisant, même au regard des normes régionales déjà modestes, particulièrement en ce qui concerne les indicateurs liés à la gouvernance. Les autorités ont insisté sur le fait que la poursuite du processus de réconciliation nationale et des réformes politiques sera déterminante si le Togo veut devenir une destination plus attrayante pour les investissements. La mission a en outre indiqué que les autorités devraient envisager des mesures en vue de i) réduire les barrières au commerce, aux services et à l'investissement; ii) rationaliser et simplifier le code des impôts et le code des douanes ; iii) améliorer la gouvernance en luttant contre la corruption, en améliorant le fonctionnement de l'appareil judiciaire en renforçant les droits de propriété, en promouvant la transparence dans les institutions publiques et en réduisant le poids de la bureaucratie en créant notamment un guichet unique. Un consensus s'est dégagé sur l'impérieuse nécessité de renforcer les capacités dans ce contexte, ce qui nécessitera le recours à une assistance extérieure.

15. La mission a examiné les projets du gouvernement en matière de réforme des entreprises publiques, notamment dans les secteurs du coton, des phosphates et de l'électricité. Elle a insisté sur l'importance des réformes pour la relance de l'économie et la réduction des risques de contagion sur le budget de l'Etat.

• La mission a félicité les autorités pour le remboursement échelonné des arriérés dus aux producteurs de coton. Cette action est de nature à rétablir la confiance dans le secteur. Suite á l'audit financier de la SOTOCO, les autorités ont indiqué qu'elles prendront des mesures énergiques pour renforcer les contrôles financiers. Par ailleurs, elles appuieront sur les résultats de l'audit stratégique pour engager des réformes plus vastes du secteur cotonnier. La mission a souligné l'importance de la diversification vers de nouvelles spéculations agricoles afin de créer les conditions d'une croissance économique durable.
• Les autorités préparent un audit financier et stratégique du secteur des phosphates. La production devrait enregistrer une hausse modérée en 2007, mais la relance complète du secteur passera par le règlement des litiges et par l'implication d'un investisseur stratégique solide.
• La distribution de l'électricité a connu de graves perturbations du fait de la chute drastique des importations d'énergie en provenance du Ghana et de la Côte-d'Ivoire et des coûts plus élevés de la production locale. Compte tenu des répercussions éventuelles sur le budget et de l'impact négatif sur l'environnement des affaires, la mission a exhorté les autorités à suivre régulièrement la position financière de ces entreprises et à travailler avec les partenaires au développement sur les approches à adopter pour l'élaboration d'une stratégie de réforme sectorielle à moyen terme.

16. La mission se félicite des récentes évolutions dans la préparation d'une stratégie globale de réforme du secteur financier. Les autorités travaillent en étroite collaboration avec la Commission bancaire de l'UMOA afin de redresser un certain nombre de banques avec l'assistance technique d'une mission du FMI qui a récemment séjourné dans le pays. Les autorités ont souligné à nouveau que l'intention était de privatiser la majorité des banques publiques afin d'assainir le secteur. Parmi les mesures supplémentaires qui pourraient contribuer au développement du secteur financier, il faut citer : (i) l'amélioration de l'environnement juridique afin de favoriser l'enregistrement des biens et propriétés ainsi que le recouvrement des créances ; (ii) la promotion de la microfinance en vue de faciliter l'accès des PME et des ménages au crédit, et des réformes destinées à réduire la part du secteur informel et (iii) l'approfondissement des marchés primaires et secondaires des obligations.

17. Le programme de réformes à moyen terme du gouvernement ouvre les perspectives réelles de croissance. Sa mise en _uvre devrait contribuer à améliorer les conditions sociales, à réduire la pauvreté et à réaliser des progrès vers la réalisation des OMD. Après une décennie de désengagement, l'aide extérieure doit jouer un rôle déterminant dans la relance de la croissance et la restauration des institutions. Les autorités et la mission ont toutefois admis que les réformes internes sont à terme indispensables à la redynamisation d'une croissance durable tirée par le secteur privé.

18. La mission aimerait exprimer ses remerciements aux autorités pour leur hospitalité et pour l'esprit constructif qui a prévalu lors des différents échanges.